O princípio da tutela jurisdicional efetiva é um princípio estruturante no ordenamento Jurídico Português, chegando a assumir um cariz axiomático, e é assumido expressamente como Direito Fundamental pela Constituição da República Portuguesa. O número 1 do artigo 169º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos tem obrigatoriamente que ser interpretado em conformidade com a Constituição, sob pena de inconstitucionalidade. Esta interpretação exige, desde logo, que seja considerada a esfera jurídica do titular do órgão incumbido da execução. Exige de seguida que a esse titular seja concedida adequada tutela jurisdicional, designadamente pelo recurso ao pressuposto processual da culpa e pelo direito ao contraditório.
O
presente texto visa incidir sobre um aspeto específico do regime jurídico das
sanções pecuniárias compulsórias: o seu destinatário. E aqui podem, desde logo,
surgir duas questões: de um lado pode-se perguntar se podem os particulares ser
sujeitos à aplicação de uma sanção pecuniária compulsória; de outro lado,
pode-se perguntar se se encontra em conformidade com o princípio da tutela
jurisdicional efetiva uma interpretação literal do número 1 do artigo 169.º do
CPTA. Apenas se versará sobre a segunda questão, sem prejuízo do interesse e
relevância que recaem sobre a primeira.
O
CPTA institui a imposição de sanções pecuniárias compulsórias como o
instrumento através do qual se deve procurar obter, no âmbito dos processos de
execução para prestação de facto, o cumprimento das obrigações que seja
efetivamente infungíveis[1].
Consagra
o número 1 daquele artigo 169.º que “a imposição de sanção pecuniária
compulsória consiste na condenação dos titulares dos órgãos incumbidos da
execução, que para o efeito devem ser individualmente identificados, ao
pagamento de uma quantia pecuniária por cada dia de atraso que, para além do
prazo limite estabelecido, se possa vir a verificar na execução da sentença”.
É, portanto, seu destinatário o titular do órgão incumbido da execução.
Nos
domínios de infungibilidade, não é possível a adoção de providências
estruturalmente executivas (providências que facultem ao particular e lhe
proporcionem a satisfação integral do seu direito, prescindindo do cumprimento
por parte do obrigado e portanto da vontade deste), porquanto a satisfação
desses direitos só pode ser obtida através da imposição de medidas de coação
(execução indireta).
Estas
são destinadas a coagir o obrigado ao cumprimento e satisfação do direito do
credor.
É
assim, neste contexto que surge a imposição de sanções pecuniárias compulsórias
no âmbito dos processos de execução para prestação de facto infungível (por
exemplo, o caso da emissão de actos administrativos de conteúdo não vinculado
ou da emanação de normas regulamentares).
Esta
imposição não é uma medida estruturalmente executiva, na medida em que apenas
visa obter o cumprimento por meio da coação psicológica sobre o obrigado, sem
ser capaz de proporcionar por si própria um resultado que tem de ser executado
pelo devedor (ou seja o seu cumprimento).
Assim,
a imposição pode ter lugar no próprio momento em que, no processo declarativo,
o tribunal condena a Administração.
Embora
as sanções pecuniárias compulsórias não sejam exclusivas do processo de
execução de sentenças, é nesta área, porém, que adquirem um maior relevo. Em
primeiro lugar, é sempre necessário referir que não é pelo facto de estar
consagrada expressamente no seio do contencioso administrativo que esta figura
perde a sua dualidade característica: assim, a sanção pecuniária compulsória
trata-se, em primeira linha, de uma medida coercitiva, de carácter patrimonial
(astreinte), destinada a pressionar ou provocar o cumprimento voluntário do
devedor – no caso, compelir a Administração ao cumprimento pontual das
obrigações e deveres que lhe forem determinados judicialmente - , seguida de
uma sanção pecuniária, em caso de incumprimento pontual. Este segundo momento,
diga-se, é eventual porque, precisamente, só surge na sequência do
incumprimento desses deveres no prazo judicialmente fixado para o efeito – a
acontecer, a cominação ou medida coercitiva converte-se automaticamente numa
sanção pecuniária (de valor fixado pelo Tribunal) que impenderá diariamente
sobre o devedor, até efetivo cumprimento da obrigação imposta pelo tribunal[2].
A
propósito das sanções pecuniárias compulsórias em Processo Administrativo para
o cumprimento de sentenças judiciais deve ser feita a questão de saber qual é o
fundamento substancial para a aplicação das mesmas, já que resulta da lei que
estas devem ser impostas pelo juiz “quando tal se justifique” (art.º 3.º, n.º
2, CPTA).
A
sua finalidade principal será a de “assegurar a efetividade das decisões
judiciais, não tanto para o prestígio dos tribunais, mas no pressuposto da
realização da justiça material e, na esfera administrativa, em especial, da
garantia da tutela efetiva dos direitos e interesses legalmente protegidos dos
particulares perante a Administração”[3].
A
sanção cessa com a execução integral ou com a desistência do pedido de
execução, se bem que a lei determina, também, essa cessação no caso de
impossibilidade subjetiva, quando o destinatário tenha cessado ou sido suspenso
das respetivas funções (artigo 169º, n.º 4 CPTA).
Feita
a exposição sobre o regime das sanções pecuniárias compulsórias em contencioso
administrativo, não nos podemos esquecer da grande e principal influência desta
figura: é que, efetivamente, a sanção pecuniária compulsória do CPTA é similar,
em vários aspetos, à do 829º-A do Código Civil (CC), como sucede, por exemplo,
pelo facto de ela ser aplicável sem prejuízo da eventual indemnização que caiba
ao caso. Mas se é certo que pode haver complementaridade entre os dois regimes,
não se pense, porém, que as diferenças não existem, bem pelo contrário, senão
vejamos:
ii.Em segundo lugar, as sanções
pecuniárias do CC dependem de requerimento do credor (veja-se o referido art.º
829º-A, n.º 1, do CC), enquanto as “administrativas” podem ser decretadas
oficiosamente pelo tribunal (art.º 3º, n.º 2 do CPTA);
iii.Em terceiro lugar, enquanto as sanções do CC recaem sobre a pessoa
do devedor (e oneram o seu património), as do CPTA têm como destinatários as
pessoas singulares titulares ou membros do órgão faltoso (art.º 169º, n.º1 e
3), não recaindo, portanto, “sobre o património do devedor”, mas sobre o
património do indivíduo que “representa” o devedor ou lhe administra os bens e
interesses.
Quanto
aos pressupostos de aplicação do regime das sanções - A interpretação restrita
deve-se traduzir na exigência dos seguintes pressupostos:
- O não cumprimento da sentença judicial, já decorrente do número 1 do artigo 169.º do CPTA;
- Possibilidade de individualização do titular, também decorrente do mesmo preceito;
- Titular o seja após o decorrer do prazo judicial de cumprimento da sentença, já decorrente do número 4 do artigo 169.º do CPTA;
- Culpa do titular pelo não cumprimento tempestivo da sentença.
O
carácter intuito personae da sanção pecuniária compulsória é
bem nítido nesta delimitação de pressupostos. Quanto à culpa, é elemento
fulcral para que se considere assegurada a tutela jurisdicional efectiva do
titular do órgão, dada a necessidade de justificar juridicamente a intromissão
numa esfera jurídica.
O
princípio da tutela jurisdicional efectiva exige ainda que se disponibilize ao
titular do órgão a possibilidade de exercício do direito ao contraditório nos
termos supra descritos. Ao titular tem sempre de caber o
direito de resposta.
Assim,
não só a imposição de sanções pecuniárias compulsórias é uma forma de garantir
a justiça material e a tutela jurisdicional efetiva dos particulares, mas
principalmente porque é um meio de garantir o respeito da lei, e
consequentemente, do Estado de Direito. Embora a sanção pecuniária compulsória
para o cumprimento de sentenças tenha tido fortes influências do regime civil
(bem como algumas do DUE), certo é que ela apresenta particularidades que a
tornam única no Processo Administrativo.
Bibliografia:
ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 3ª Edição, Almedina, 2017;
ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa (Lições), 8.ª ed., Coimbra, 2006;
MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Código de Processo nos Tribunais Administrativos: Estatuto dos tribunais administrativos e fiscais: anotado, vol. I, Almedina, 2006.
JOÃO BERNARDO COSTA NUNES
N.º 27929
[1] ALMEIDA,
Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, pp 489, 3ª Edição, Almedina,
2017.
[2] Cfr.,
MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Código de Processo nos
Tribunais Administrativos: Estatuto dos tribunais administrativos e fiscais:
anotado, vol. I, Almedina, 2006, p. 127.
[3] Cfr.,
JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (Lições), 8.ª ed.,
Coimbra, 2006, p. 430.
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