A economia processual tem vindo a tornar-se um tema
fulcral à medida que os tribunais estaduais vão “entupindo” de processos,
tornando a justiça cada vez mais morosa e dispendiosa para os particulares.
Este princípio está implícito no sistema, tanto no processo civil como no
contencioso administrativo, manifestando-se através de figuras como o
litisconsórcio, a cumulação de pedidos e modificação da instância[1].
Formulando de uma forma simples, o princípio da economia processual representa
a ideia de que o resultado processual deve ser atingido com a menor utilização
de meios possível (ou, noutra perspetiva, recorrendo apenas aos meios
indispensáveis)[2].
No seio do CPTA encontramos um relevante caso de
modificação da instância, que diz respeito aos casos em que, na pendência do
processo, o ato impugnado seja objeto de anulação administrativa acompanhada ou
sucedida de nova regulação (art. 64º, nº1, CPTA). Nessas situações, pode o
autor requerer que a acção prossiga contra o novo ato com fundamento na reincidência
nas mesmas ilegalidades. É a exigência das “mesmas ilegalidades” que tem
suscitado alguma discussão e confusão na doutrina, que se gerou aquando da
alteração de 2015 ao CPTA à norma constante do art. 64º, nº1, CPTA.
Com efeito, a antiga redação
referia a “faculdade de alegação de novos fundamentos e do oferecimento de
diferentes meios de prova”. A revisão operada em 2015 fez desaparecer esta frase
e passou falar-se na possibilidade de o processo prosseguir com fundamento nas “mesmas
ilegalidades”, o que se pode entender como significando que o autor apenas pode
requerer o prosseguimento da acção contra o novo ato se este padecer dos mesmos
vícios, pelo que a sua apreciação irá depender da interpretação e aplicação dos
mesmos princípios de direito que orientariam a decisão quanto ao ato
originariamente impugnado. Desse modo, sempre que se tornasse necessário alegar
novos factos, diferentes invalidades ou recorrer a um diferente enquadramento
jurídico, teria o autor de intentar uma nova acção de impugnação para obter uma
decisão de mérito quanto ao novo ato[3]
Esta alteração não
constava do projeto da comissão de revisão, pelo que não suscitou comentários
por parte das várias entidades que emitiram pareceres no âmbito da proposta de
lei 331/XII. Não obstante, conhecida a alteração, levantou imediatamente
dúvidas na doutrina, especialmente quanto a qual teria sido o objetivo do
legislador.
CARLOS CADILHA e MÁRIO
AROSO DE ALMEIDA entendem que a opção do legislador carece de sustentação
lógica: trata-se de um retrocesso em relação ao regime anterior à revisão de
2015 que contende diretamente com a visão de flexibilização e aperfeiçoamento
da justiça administrativa dessa revisão, nas vertentes da eficiência e
celeridade[4].
Creio que os argumentos
são procedentes. O processo administrativo não ganha absolutamente nada ao
criar obstáculos à possibilidade de o autor prosseguir, na mesma acção, contra
o novo ato mediante a apresentação de novos fundamentos. Existe uma grande
restrição do âmbito de aplicação, pois só por manifesto erro poderá a
Administração, destruindo o ato impugnado, emanar novo ato com as mesmas
invalidades. A solução atual do art. 64º é, por isso, diametralmente oposta ao
princípio da economia processual que deveria orientar a política legislativa na
reforma do CPTA[5].
Será então possível superar esta criticável solução que o legislador consagrou
sem uma alteração cirúrgica ao CPTA?
A aplicação a esses casos do art.63º, nº1, poderia
oferecer uma solução: com efeito, estando em causa um novo ato inserido no
âmbito do procedimento do ato impugnado, seria possível ampliar esse objeto até
ao encerramento da discussão em primeira instância[6]. No entanto, a teleologia
da norma é permitir que possam ser impugnados, juntamento com o ato
originariamente impugnado, outros atos conectados com o procedimento
administrativo em que os primeiros se inserem; para além disso, o art. 64º
claramente denota um situação especial em relação a esta questão, o que não se
pode ignorar. Não se sufraga, por isso, esta solução.
Outra possibilidade seria a da interpretação extensiva,
uma vez que os elementos não literais apontam todos no sentido desta norma abarcar
as situações em que se alegue uma factualidade nova: quanto ao elemento
histórico, pode constatar-se que a norma sempre teve um âmbito maior antes da
revisão de 2015 e que a mudança representa um verdadeiro retrocesso,
incompreensível; a continuidade da possibilidade de o autor apresentar novos
meios de prova, bem como a faculdade de alegação de novos fundamentos prevista
no art. 70º, nº1, CPTA, para os casos de inércia e recusa de apreciação de
requerimento[7]
suscitam a incoerência sistemática da solução literal; a teleologia da norma,
que seria restringir as possibilidades de o autor prosseguir a acção contra um
novo ato, apresenta-se contrária ao princípio da economia processual e é
incompreensível. Esta possibilidade, se defensável pelo facto de todos os
elementos não literais apontarem no seu sentido, tem sempre de se confinar a
uma correspondência mínima na letra da lei (art. 9º, nº2, Código Civil) e, neste
caso, a letra tem um sentido relativamente rígido (apenas o vocábulo “ilegalidades”
poderia dar alguma flexibilidade à norma, por se poder entender que se refere
ao mesmo tipo ou género de invalidade; mas a utilização de “reincidência” e “mesmas”
torna complicada essa interpretação), que parece deixar pouca margem para uma
interpretação deste tipo, embora esta pudesse ser uma preciosa “válvula de
escape” à incongruente solução consagrada na lei e uma forma de devolver a esta
norma a utilidade que outrora já lhe coube.
Finalmente, cumpre dizer que ainda que não seja
possível alargar o âmbito de aplicação do art. 64º, nº1, CPTA, sempre poderá o
autor propor uma nova acção; o que sempre será uma pior opção para o autor, que
terá de realizar novos articulados, e para o tribunal, que terá de “recomeçar
do zero” o processo. A interpretação extensiva deste preceito, numa perspetiva
de sistema e em convergência com o princípio da economia processual, seria apta
a resolver, pelo menos transitoriamente, um problema que o legislador criou (sem
razão justificativa aparente), sendo decisivo que o espírito do preceito
ultrapasse a letra (sem, no entanto, a perder completamente de vista). Creio,
no entanto, que seria necessária muita criatividade para ultrapassar a rigidez
da letra do preceito. Assim sendo, para a conclusão definitiva desta questão, será
necessário esperar pelo protagonista da história: o legislador que, de iure
condendo, deveria reverter, o quanto antes, a operação cirúrgica de 2015.
Tiago Patrão Silva,
Subturma 11 - Aluno nº 56792
[1] Lebre
Freitas, José (2009) Introdução ao Processo Civil, 2ª Edição, Coimbra:
Coimbra Editora pp.178
[2] Ibidem,
pp. 177
[3] Aroso de
Almeida, Mário e Cadilha, Carlos (2018) Comentário ao Código de Processo nos
Tribunais Administrativos, 4ª Edição, Coimbra: Almedina, pp. 441-442
[4] Ibidem
[5] Viera de
Andrade, José (2009) A Justiça Administrativa, 10ª Edição, Coimbra:
Almedina, pp. 501/502
[6] Sofia
David, As modificações da instância e a convolação processual no Código de
Processo nos Tribunais Administrativos revisto, disponível em
http://www.cej.mj.pt/cej/recursos/fich-pdf/etaf_cpta/modificacao-instancia-sdavid-dez-2016-primo.pdf.
[7] Aroso de
Almeida, Mário e Cadilha, Carlos, ob.cit., pp.442
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