A figura dos contrainteressados surge, em primeiro lugar,
na regra geral relativa à legitimidade passiva. Portanto, o art. 10º/1 CPTA
estabelece que, além da ação dever ser proposta “contra a outra parte na relação
material controvertida”, deve ser (“quando for caso disso”) proposta contra “as
pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor”. Estas
pessoas ou entidades são os contrainteressados, cuja referência específica na
lei se encontra nos artigos 57º (impugnação de ato administrativo) e 68º/2 (ação
de condenação à prática de ato administrativo) CPTA. Existe vinculação dos
contrainteressados ao caso julgado.
Resulta destes artigos que o contrainteressado se
apresenta em litisconsórcio necessário passivo, unitário, com a Administração. Comparando
o regime do processo administrativo com o do processo civil, há claras
diferenças: (1) o contrainteressado não tem um interesse igual ao da
Administração (estão dois interesses em causa), (2) a conduta impugnada será
diretamente imputada à Administração e não ao particular. Estas duas diferenças
suscitam duas questões, que, face ao parco regime dos contrainteressados no
CPTA, se tornam relevantes: (1) os contrainteressados constituem uma parte na
relação material controvertida? (2) Os contrainteressados formam um litisconsórcio
necessário passivo com a Administração? A resposta a estas duas questões
permitirá concluir qual é a posição dos contrainteressados no processo
administrativo.
Face às referências diminutas na lei sobre os contrainteressados,
a maioria da doutrina e da jurisprudência opta por classificar os
contrainteressados como parte. O Prof. Vasco Pereira da Silva descreve este conceito
de “contrainteressado” como “marcado pelos traumas da infância difícil”, na
medida em que se autonomiza uma figura que constitui um sujeito principal na
relação material controvertida. Estes sujeitos seriam titulares de “posições
jurídicas de vantagem conexas com as da Administração, intervindo nesses termos
no processo administrativo”. Contudo, se atendermos ao elemento sistemático do
CPTA, estar a colocar no mesmo patamar Administração e contrainteressados não é
cientificamente correto, até porque as próprias normas do CPTA nos permitem
chegar à conclusão de que esse seria um raciocínio falacioso. O Prof. Francisco
Paes Marques relembra-nos que é necessário atender ao regime que acompanha as
duas disposições que referem os contrainteressados e o estatuto destas entidades
na relação material controvertida. Relativamente à referência no art. 57º, se
atendermos ao art. 50º/1, que refere a impugnação de atos administrativos: pode
um particular anular um ato administrativo? No art. 66º/2, é feita a referência
à “pretensão do interessado”, que só poderá ser cumprida pela Administração e nunca
pelo particular. Aceitar a qualificação do contrainteressado como parte seria
observar na relação material controvertida partes com interesses contrapostos
aos do autor, além do estatuto diferente que apresentariam na relação material
controvertida: a Administração goza de prerrogativas que os particulares não
gozam e de ónus que os particulares não deverão suportar. Concluindo, nem a lei
completamente defende os contrainteressados como parte, na medida em que só a
entidade demandada poderá satisfazer as pretensões de quem demanda, como
estamos perante entidades muito diferentes no exercício de poderes de
autoridade. Apesar de a leitura da lei indicar que a intenção do legislador seria
equiparar os contrainteressados à entidade demandada, as imprecisões no texto
legislativo e a natureza do Direito Administrativo não permitem defender esta vontade
do legislador.
Esta referência à
figura dos contrainteressados introduz na lei o complexo fenómeno das relações
jurídicas multilaterais, ainda que de forma muito limitada. Este fenómeno reflete
a complexidade das relações jurídicas relacionadas com o exercício de poderes
de autoridade por parte da Administração, que envolvem um conjunto de pessoas
cujos interesses são afetados pela conduta da Administração, falando-se numa
estrutura poligonal ou multipolar, de acordo com a explicação do Prof. Mário
Aroso de Almeida. Como defendo que o particular não deverá ocupar a mesma
posição que a Administração, para reforçar a minha posição, mais pertinente se
torna refletir sobre a formação de um litisconsórcio necessário passivo com a
Administração. Equiparar o regime do processo administrativo com o do processo civil,
seria uma vez mais errado, pois são relações com estruturas e entidades
diferentes. Quanto à estrutura, o Prof. Francisco Paes Marques compara o
processo administrativo à figura do “triângulo”, em que na base estariam os dois
interesses dos particulares em confronto e no vértice mais elevado o interesse
da Administração, “detentora de uma competência jurídico-pública de conformação
desses interesses”. Quanto à diferença de entidades, a Administração ficaria proibida
de praticar certos atos, na medida em que estes só seriam eficazes quando
praticados por todos os demandados – praticados, neste caso, por Administração
e particulares. Face a estas especificidades, o legislador tem de criar um
regime específico para a realidade administrativa, de modo a evitar de novo traumas
do contencioso administrativo, em que se aplicava o direito civil e a situações
administrativas. Porém, dentro do sistema administrativo, é necessário atender
à relevância dos interesses em confronto. Se o interesse principal for da
Administração, não faz sentido colocar no mesmo patamar Administração e
particular. Contudo, se o interesse for sobretudo dos particulares, estes não
deverão ser excluídos da relação administrativa. Creio que esta situação constitui
o cerne da questão. Quer se adote uma posição de parte ou de mera assistência
no processo, ignora-se a multiplicidade e a natureza dos interesses envolvidos
nas relações jurídicas administrativas. Deverá ser trabalho do legislador consagrar
as várias situações, para não ficarmos reféns de uma solução demasiado
simplista, que não consagra a complexidade de situações em causa.
Concluindo,
creio ser questionável a qualificação dos contrainteressados como parte no
processo administrativo. Para além do fundamento da lei (se bem que este acaba
por ser um contra devido à insuficiência de regulação neste tema) e da natureza
do Direito Administrativo não se coadunar com a igualdade de todos os
demandados, creio que deverá ser ponderada a natureza dos interesses em jogo
para determinar a natureza da posição dos particulares demandados. No caso de
estar em litígio um interesse público, particulares e Administração não deverão
estar lado a lado no processo, com prevalência da primeira entidade. Contudo,
no caso de ser sobretudo um interesse do particular, este não deverá ser conduzido
a uma entidade secundária, não devendo ser ignorado, na medida em que, tal como
refere o Prof. Paulo Otero, “o fundamento da intervenção processual dos
contrainteressados alicerça-se no direito de acesso à justiça e no direito a
uma tutela jurisdicional efetiva dos direitos e interesses legalmente
protegidos dos administrados, verificando-se a sua conjugação com os princípios
do contraditório e da igualdade de partes”.
Bibliografia:
ALMEIDA, Mário Aroso de (2013),
Manual de Processo Administrativo, Almedina
MARQUES, Francisco Paes (2017),
O estatuto processual dos contrainteressados nas ações impugnatórias e de condenação
à prática de ato administrativo, In: Cadernos de justiça administrativa. - Braga:
CEJUR - Centro de Estudos Jurídicos do Minho. - N.º 124 (jul.-ago. 2017), p.
28-44
OTERO, Paulo (2001), Os Contrainteressados
em Contencioso Administrativo: fundamento, função e determinação do universo em
recurso de contencioso de ato final de procedimento concursal, in Estudos
de Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, Coimbra Editora
SILVA, Vasco Pereira da (2009),
O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina
Catarina Fonseca (aluna nº52864)
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