Quando
se discorre sobre os pressupostos da acção de impugnação de actos
administrativos, fala-se da tempestividade dessa impugnação. As regras gerais
constam do nº 1 do art. 58º: em especial, quando a impugnação fundada em
anulabilidade for deduzia por particulares, o prazo é de três meses (58º/1, al.
b)). Uma nota evolutiva: em comparação com o regime anterior, ampliou-se o
prazo para impugnação de actos anuláveis para mais um mês, o que é de louvar.
Mas a evolução mais importante não é ao nível do alargamento do prazo geral – que
continua a ser curto –, mas sim ao nível da flexibilização desse prazo por
razões ponderosas, que consta do art. 58º/3, nomeadamente nas alíneas b) e c),
que passo a analisar. Em termos sintéticos, diga-se que a al. b) alarga o prazo
para três meses após a cessação do erro e que a al. c) faz esse
alargamento do prazo para um ano da data da prática do acto ou da sua publicação.
Quanto
à al. b): uma vez que esta norma abrange os casos em que a Administração induz
o particular em erro, independentemente de má fé, isso pode ter consequências
particularmente importantes nos casos em que haja uma notificação que induza o
particular em erro quanto ao regime jurídico aplicável, mormente que obrigue o
particular a utilizar, previamente, uma impugnação administrativa[i]. É curioso que até a
doutrina que continua a reconhecer a validade de legislação especial que
institui recursos administrativos necessários (penalizando o particular com falta
de interesse em agir, com todas as consequências que isso acarreta no processo)[ii],
no entanto este preceito ganha ainda mais relevância se se entender que, quer
por imperativo constitucional, quer pelo novo regime processual (agora conforme
à Constituição) as disposições que ainda prevêem este recurso caducaram[iii], devendo o particular poder
exigir uma impugnação contenciosa “fora do prazo” (geral). E, claro, este
preceito assume igualmente importância quando, em geral, a conduta
administrativa leve o interessado a considerar que a impugnação do acto é
desnecessária, nomeadamente porque a Administração se comprometeu a revogar o
mesmo.
Relativamente
à al. c), encontramos três outras situações possíveis. Começando pela primeira,
a ambiguidade do quadro normativo em causa: este preceito deve ser lido com
alguma cautela, sob pena de resultados perversos – quase todos os “quadros
normativos” são ambíguos. O preceito só pode ser entendido no sentido de essa
imprecisão acarretar uma dificuldade considerável quer na identificação das
disposições aplicáveis, quer na sua interpretação e aplicação, de tal forma que
se esteja a penalizar o particular pela imperfeição do sistema legal[iv]. E, como não podia deixar
de ser, essas dificuldades devem apresentar-se como tal no caso concreto e não
apenas em abstracto. Neste preceito, pronunciou-se o STA[v] reconhecendo,
inclusivamente, que a ambiguidade do regime então em causa deu pano para
mangas até na fundamentação da decisão. A segunda possibilidade prende-se
com as dificuldades de identificação do acto em causa, o que pode ser
especialmente relevante em casos de procedimentos altamente complexos, que
contem com intervenção de várias entidades, produto de uma Administração
pós-moderna[vi]. A última situação é a de
existirem dificuldades quanto à qualificação do acto como acto administrativo
ou norma, o que releva, desde logo, em termos de (diferentes) pressupostos
processuais. A este respeito, refira-se ainda que esta solução é consequente com
as normas do art. 52º/2 e 3 que, de resto, são manifestações da superação da
assimilação do acto administrativo à sentença, admitindo a impugnabilidade de
actuações de execução ou de aplicação com carácter geral (não procedendo à
identificação dos respectivos destinatários)[vii], mesmo que o acto administrativo
esteja inserido num diploma legal ou regulamentar ou que se trate de uma decisão
administrativa “geral”, mas que afecte imediatamente as posições jurídicas dos
particulares[viii].
Em
jeito de conclusão, diga-se que esta inovação veio afastar a conotação de taboo[ix]
dos prazos de impugnação, decorrente desses prazos serem relativamente
restritos, inserindo um factor de flexibilização num domínio caracterizado por
uma rigidez acentuada[x]. Mais do que isso: ela é
um corolário do princípio pro actione, da justiça material (cfr., art.
7º CPTA) e da tutela plena e efectiva dos direitos dos particulares ( art. 268º/4
CRP), que favorecem a pronúncia de decisões de mérito e que enformam o Contencioso
Administrativo pós-reforma: o juiz passou a ter acesso directo não só aos
direitos subjectivos lesados, mas também à completude dos factos geradores de tal
lesão[xi] (cfr. art. 95º), o que
implica uma análise das circunstâncias do caso concreto e não a aplicação de
uma justiça que, por ser cega no sentido menos desejável, nem é bem justiça e
que se fica pelas formalidades. Não é aceitável que um erro imputável à
Administração, maxime ao Estado, se volte contra o particular,
impedindo-o de reagir atempadamente e permitindo, inclusive, que a
Administração se sirva desse erro. E, se o preço a pagar é a introdução de
conceitos indeterminados na lei, que obrigam os Tribunais a recorrer a princípios
e a buscar a justiça do caso concreto, parece-me também que é essa a única
forma de ressalvar os direitos dos particulares em situações complexas como
estas.
Margarida Pedro, n.º 27823
[i] Mário
Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, p. 298
[ii] Mário
Aroso de Almeida, ob. cit., pp. 290 ss.
[iii] Vasco
Pereira da Silva, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, pp. 660 ss.
[iv] Mário
Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, Comentário ao CPTA, p. 392.
[v] Ac. do
STA de 16-04-2008, Proc. n.º 0743/07. No sentido de que “O artigo 58.º, n..º 4,
al. b) do CPTA só é aplicável em situações de manifesta ambiguidade do quadro
normativo, e não já em situações de mera complexidade jurídica”, v. Ac. do TCA
Sul de 02-06-2010, Proc. n.º 06014/10.
[vi] Vasco
Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, pp.
156 ss.
[vii] Vasco
Pereira da Silva, “Do Velho se Fez Novo”. A Acção Administrativa Especial de
Anulação de Acto Administrativo, pp. 85-88.
[viii] Mário
Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, pp. 274-276
[ix] No sentido Freudiano da palavra,
“(…) it means, on the one hand, 'sacred', 'consecrated', and on the other
'uncanny' (…) The converse of 'taboo' in Polynesian is noa, which means
'common' or 'generally accessible'(…)” em Totem and Taboo.
[x] Mário
Aroso de Almeida, ob. cit., p. 298.
[xi] Vasco
Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise,
p. 300.
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