O interesse directo e pessoal: da necessidade do regresso ao futuro

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O art. 55º nº1 al. a) CPTA define, como tendo legitimidade activa, quem alegue ser titular de um interesse directo e pessoal. A confusão a que a redacção do preceito se presta – bem ilustrada em alguma jurisprudência[i] –, dada a multiplicidade de interpretações possíveis e que se reflecte no seu tratamento doutrinário, leva a que seja necessário apurar o seu sentido. O que com este pequeno artigo se pretende é clarificar o que se deve entender por interesse directo e pessoal no âmbito da apreciação da legitimidade activa para impugnar um acto administrativo.

O ponto de partida reside numa breve passagem pela história dos da legitimidade activa no Contencioso Administrativo. Deparamo-nos com outro trauma da infância difícil. Sem me alongar, avanço que se trata de um efeito de um contencioso de pendor francamente objectivista, no sentido de um processo sem partes, em que o ponto de chegada era aferir da legalidade dos actos praticados pela Administração e não tutelar direitos subjectivos dos particulares[ii]. Não surpreende, então, o facto de o tradicional tríplice interesse directo, pessoal e legítimo (tendo este último elemento sido abandonado) resultar de uma clara influência do contencioso francês na sua fase inicial[iii]. O contencioso, nesta perspectiva, servia para defender meros interesses administrativos e não direitos subjectivos. Ainda assim, esses interesses teriam de ser directos, no sentido de não serem meramente eventuais ou hipotéticos; pessoais, no sentido de representarem uma vantagem para o A., repercutindo-se na sua esfera jurídica; e legítimos, no sentido de serem conferidos pela ordem jurídica. Contra esta formulação, aponta-se desde logo a incongruência de se ter, como condição de legitimidade num processo objectivista, uma noção subjectiva. Para além disso, e focando-me no preceito actual, choca a insistência do legislador em manter dois destes elementos num contencioso em que, hoje, a afirmação de verdadeiros direitos subjectivos é um dado adquirido – um contencioso largamente subjectivista[iv], reflectindo-se aliás no critério geral do art. 9º nº1. E essa crítica mantém-se (e acentua-se) em relação a quem veja este preceito como tendo uma função de objectivação do Contencioso. Não obstante, esta formulação manteve-se, pelo que há que procurar o seu sentido útil.

Para Mário Aroso de Almeida, apenas o carácter pessoal do interesse estaria relacionado com a legitimidade activa[v]. Já o carácter directo teria a ver com a questão de saber se 1) existe um interesse actual e efectivo e se 2) o impugnante se encontra numa situação efectiva de lesão que justifique a utilização do meio impugnatório, noção que se prenderia com o interesse processual e não com a legitimidade.

Não posso concordar com esta posição. Neste ponto, parece-me relevante trazer à colação a teorização de Miguel Teixeira de Sousa[vi] que, embora feita em sede de Processo Civil, é adequada para uma Teoria Geral do Processo. Assim, o interesse processual ou interesse em agir deve ser aferido em função da necessidade do resultado, i.e., da tutela jurisdicional, bem como da aptidão do meio processual escolhido para assegurar essa tutela. E essa aferição tem em conta a relação material controvertida conforme configurada pelo Autor.  

Há, portanto, que fazer duas precisões: primeiro, há que ter em conta a autonomização do interesse processual em relação à legitimidade das partes. Embora o interesse processual apareça isolado em alguns preceitos do CPTA, isso não lhe retira o seu carácter de pressuposto processual geral, tal como em Processo Civil[vii]. O traço em comum é a necessidade de ambos deverem ser aferidos  pela posição alegada pelo autor. Assim, desde logo, não faria sentido inserir um elemento do interesse em agir num preceito sobre a legitimidade activa. Segundo, a falta de actualidade e efectividade não releva para efeitos da verificação do interesse em agir enquanto pressuposto processual. Se o A. configura a relação material controvertida como sendo titular de um direito subjectivo violado pelo acto administrativo e pretende, nessa base, impugná-lo, não se coloca um problema de interesse em agir se se vem a perceber, no decorrer da acção, que afinal essa violação é meramente hipotética ou que o direito em causa é remoto; o que acontece, nesse caso, é uma decisão de mérito que julga a acção improcedente. Isto porque o meio, em si, é adequado e útil a proteger o direito que, na “história” descrita pelo autor, existe e foi efectivamente violado.

Desta forma, o problema só pode ser enquadrado à luz da legitimidade e não do interesse processual. Mas, ainda assim, as dúvidas subsistem – e é este a pedra de toque: o interesse a que se refere o art. 55º/1, a) pode ser um mero interesse de facto, ou deve representar uma posição jurídica activa, maxime um direito subjectivo? Uma parte da doutrina responde no sentido de se poder tratar de um mero interesse de facto, contrapondo o art. 55º/1, a) ao art. 68º/1, a). Para Mário Aroso de Almeida, o interesse constante do preceito sub judice contrapõe-se a um direito ou interesse legalmente protegido, alargando-se a legitimidade a quem esteja a suportar consequências desfavoráveis na sua esfera jurídica, bastando, por parte desse sujeito, a reivindicação de uma vantagem económica[viii]. Já para Vasco Pereira da Silva, a noção de interesse directo e pessoal é reconduzível à de direito subjectivo em sentido amplo, ou seja, à titularidade de uma posição subjectiva de vantagem[ix].

Parece-me que a melhor interpretação é a segunda. Primeiro, por uma razão de fundo que é a de, como Vasco Pereira da Silva, crer merecer abandono uma distinção entre direito subjectivo e interesse legalmente protegido ou interesse legítimo (bem como interesse difuso), tendo como referência a teoria da norma de protecção e a evolução de verdadeiros direitos subjectivos públicos e o seu alargamento no âmbito de relações multilaterais[x]. No máximo, falamos de uma diferença ao nível do conteúdo ou do grau de protecção, mas não de estrutura. Por outro lado, pretender que um mero interesse de facto bastasse como condição de legitimidade conduziria a resultados injustificáveis: A impugna o acto de atribuição de bolsa a B, com quem tem uma rivalidade antiga, pela necessidade de eliminar a sua infelicidade, sendo que, da procedência dessa impugnação, resulta uma vantagem pessoal e directa na esfera jurídica de A[xi]. Para além do cenário grotesco, penso que – aí sim! – se colocariam graves problemas em relação ao pressuposto geral do interesse em agir. Finalmente, o carácter directo e pessoal deste “interesse” é, na verdade, uma decorrência  da posição jurídica activa que o autor alega e que faz valer no processo: desde logo, porque este interesse só pode ser lido no sentido de razão jurídica; mas também porque em todas as situações em que se alega existir um interesse directo e pessoal, para efeitos de impugnação de um acto administrativo, o que se está a alegar é, na verdade, 1) uma posição jurídica activa, maxime um direito subjectivo, garantido por uma norma jurídica que foi desrespeitada pela Administração ou, maxime, por uma norma de direitos fundamentais; e 2) que a lesão dessa posição se repercute na esfera jurídica do particular, sendo autonomizável por via da construção de uma relação jurídica poligonal que coloque em ligação Administração, destinatário (primário) do acto e destinatários, secundários desse acto, mas por ele afectados.

É este o sentido (útil) que se pode retirar da expressão utilizada pelo legislador: não ignorando as suas raízes históricas, aliás muito particulares do Contencioso Administrativo, o intérprete não se pode deixar imobilizar por elas; a evolução do Direito e, bem assim, dos direitos (e respectiva tutela) que ele confere aos particulares assim o ditam. No mais, não se justifica que o legislador continue a falar em código[xii] para se referir aos direitos subjectivos dos particulares.

Margarida Pedro, n.º 27823

[ii] Sobre este tema, Silva, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, em especial quanto à fase do “pecado original”. Cfr., igualmente, pp. 300 ss. Relevante também Correia, Sérvulo, Direito do Contencioso Administrativo I, pp. 459 ss.   
[iii] Construção de Maurice Hauriou, plasmada em Précis de Droit Administratif et de Droit Public, que influenciou, de forma clara, Marcello Caetano. Cfr., entre outros, Manual de Direito Administrativo II, pp. 1356 e ss.
[iv] Silva, Vasco Pereira da. O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, pp. 288 e ss. Em sentido contrário, Andrade, Vieira de, Justiça Administrativa (Lições), p. 211.  
[v] Almeida, Mário Aroso de. Manual de Processo Administrativo, p. 221.
[vi] Sousa, Miguel Teixeira de, Reflexões sobre a legitimidade das partes em processo civil. Cfr. ainda, do mesmo A., Apreciação de Alguns Aspectos da Revisão do Processo Civil – Projecto, p. 384.
[vii] Sobre este tema, José Duarte Coimbra, A legitimidade do Interesse na Legitimidade Activa de Particulares para impugnação de actos administrativo, p. 14.
[viii] Almeida, Mário Aroso de. Manual de Processo Administrativo, pp. 220 ss.
[ix] Em O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, p. 369.
[x] Cfr., nomeadamente, Silva, Vasco Pereira da, loc. cit. p. 263 ss., bem como Em Busca do Acto Administrativo Perdido, pp. 217 ss. e 273 ss.
[xi] Exemplo de José Duarte Coimbra, loc. cit., p. 16.

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