As providências cautelares
caracterizam-se por uma função preventiva, ou seja, as concretas medidas
decretadas determinam que as providências cautelares se caracterizem pela instrumentalidade
e provisoriedade.
É no contexto das providências
cautelares que se enquadra a suspensão de eficácia de normas, que encontra
consagração legal no art. 130.º do Código do Processo nos Tribunais
Administrativos (CPTA). Esta norma apresenta um carácter de especialidade face
ao artigo 120.º CPTA, pelo que aquela norma não se sobrepõe a esta; esta
pretende desenvolver o regime de impugnação de normas regulamentares presente
no art. 120.º CPTA. O regime previsto no artigo 130.º
CPTA, que regula a suspensão da eficácia de normas, deve ser interpretado em
conformidade com o princípio da tutela jurisdicional efetiva, consagrado
constitucionalmente no art. 20.º n,º4 como um direito a uma proteção efetiva,
eficaz e temporalmente adequada.
O art. 130.º visa (1)
determinar as modalidades de suspensão de eficácia de normas presentes em
regulamentos administrativos e (2) identificação das entidades com legitimidade
ativa para o efeito. Portanto, art. 130º CPTA tem, como refere Mário Aroso de
Almeida, “caráter dualista”.
As modalidades de suspensão de
eficácia de normas presentes em regulamentos administrativos são as de
declaração de ilegalidade com força obrigatória geral e a declaração de
ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto. Estas modalidades são
novamente referidas após a sua consagração no art. 73.º CPTA, a propósito da
impugnação de normas. Creio que tal se justifique pela característica da
instrumentalidade das providências cautelares: sendo a providência cautelar
instrumental face à pretensão material objeto do litígio (que, neste caso, se
traduziria na impugnação de normas pelo art. 73.º CPTA), o processo cautelar, sendo
um meio processual através do qual se pretende obter a providência pretendida,
assume como principal característica a instrumentalidade estrutural, de acordo
com o art. 113.º n.ºs 1 e 2 CPTA – pelo que as entidades com legitimidade para
a ação também o são para a providência.
A legitimidade para a suspensão
de eficácia de normas jurídicas distingue conforme as modalidades de suspensão
de eficácia de normas: n.º1 do artigo relativamente declaração de ilegalidade
com efeitos circunscritos ao caso concreto e o n.º2 do artigo relativamente à
declaração de ilegalidade com força obrigatória geral.
A revisão do CPTA de 2015
consagrou na sua atual redação a regra de legitimidade ativa que encontra o seu
paralelismo no art. 73.º n.º2, atribuindo a legitimidade ao Ministério Público
e as entidades referidas no art. 9.º n.º2 para propor providência cautelar de
suspensão de eficácia de normas com força obrigatória geral, tendo o particular
apenas legitimidade ativa para apresentação de pedido de suspensão de eficácia
de norma regulamentar com efeitos circunscritos ao caso.
De acordo com a explicitação de Mário Aroso de Almeida, o primeiro caso relaciona-se com
o requerimento para suspensão, de acordo com o disposto no art. 73.º n.º1 ou 2,
pedindo a declaração de ilegalidade de “normas cujos efeitos se produzam
rapidamente, sem dependência de um ato administrativo ou jurisdicional ou de
aplicação” (art. 130.º n.º1). Nestas situações, em que apenas está em causa o
acautelamento da situação particular de interessados individuais, estes só
conseguem a suspensão da eficácia de eficácia sem força obrigatória. Esta
solução justifica-se pela proteção de bens constitucionalmente consagrados,
como é o caso da segurança jurídica e da prossecução do interesse público. Esta
solução ultrapassou os problemas à admissibilidade da suspensão jurisdicional
de efeitos de normas regulamentares. Ao não ter que ponderar os efeitos, esta
solução facilita a atribuição de uma providência cautelar (que se caracterizam
pela celeridade).
A segunda modalidade de
suspensão da eficácia de normas regulamentares pressupõe a intervenção do
Ministério Público através de requerimento, admitindo-se ainda a intervenção
das entidades do art. 9.º n.º2 CPTA. A doutrina tem entendido que, para além
destas entidades, têm igualmente legitimidade os presidentes de órgãos
colegiais, à semelhança do que se prevê no art. 73.º n.º1, o que constitui uma
manifestação do paralelismo entre estas duas normas. Esta legitimidade
atribui-se em função da suspensão dos efeitos de normas em relação às quais
tenham deduzido (ou se proponham a deduzir) pedido de declaração de ilegalidade
com força geral, de acordo com o disposto no art. 130.º n.º2. A suspensão da
eficácia com força obrigatória geral justifica-se na medida em que autores para
além do acautelamento do seu direito, também procuram o restabelecimento da
legalidade, interesse público ou interesses difusos, previstos no art. 9.º
n.º2.
Contudo, não existe
nenhuma referência expressa ao lesado, ou seja, a quem foi diretamente
prejudicado ou possa sê-lo pela vigência da norma. Entende a jurisprudência que
a não referência expressa “não deve ser interpretada no sentido de excluir ao
lesado o acesso à providência cautelar adequada a defender o efeito útil de uma
decisão em processo declarativo de impugnação de norma com força obrigatória
geral a que pode recorrer nos termos do n.º 1 do artigo 73.º do CPTA”[1]. A
fundamentação para este entendimento advém do elemento histórico da norma,
visto que o regime anterior a 2015 visava a proteção dos lesados, através do
seu acesso ao pedido de suspensão com força obrigatória geral, ainda que "dependente de recusa prévia de desaplicação concreta". Portanto, é de defender
que a nova versão do artigo não iria retirar esta legitimidade, sendo que a
finalidade do artigo foi alargar o âmbito da legitimidade.
O regime de 2015
trouxe a novidade da definitiva consagração das entidades referidas no art. 9.º
n.º2 como legítimas a suscitarem diretamente a suspensão da eficácia de normas
com efeitos gerais. Contrariamente ao que acontecia no anterior regime, essa
legitimidade apenas era conferida ao Ministério Público, agora, estas entidades,
tal como a legitimidade que lhes é conferida pelo art. 73.º, também têm
legitimidade no âmbito das providências cautelares.
A legitimidade no
regime de suspensão de eficácia de normas divide-se entre particulares (no caso
concreto) e ao Ministério Público e entidades referidas no art. 9.º n.º2 CPTA.
Ao compararmos este regime com o da impugnação de normas presente no art. 73.º
é possível observar a semelhança nas entidades que têm legitimidade. A
consagração definitiva das entidades do art. 9.º n.º2 CPTA proporcionou a
harmonia da ordem jurídica, ao atribuir a legitimidade às mesmas pessoas quer
no processo principal como na providência cautelar, concretizando-se a
instrumentalidade da providência cautelar face ao processo principal.
Bibliografia:
AROSO, Mário Aroso de (2016). Manual do Processo
Administrativo. Almedina.
FONSECA, Rui Guerra. A suspensão de eficácia de atos administrativos no projeto de revisão
do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
PAÇÃO,
Jorge (2016). Breves Notas sobre os
regimes especiais de tutela cautelar no Código de Processo nos Tribunais
Administrativos Revisto.
Catarina Fonseca (aluna nº52864)
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