Abreviaturas:
CRP – Constituição da República Portuguesa
LAP – Lei nº 83/95
STA – Supremo Tribunal Administrativo
TCAS – Tribunal Central Administrativo Sul
Salvo menção em contrário, os artigos reportam-se à Lei
nº 83/95.
1.
Conceito e
enquadramento jurídico
A ação popular constitui um meio contencioso ao dispor dos cidadãos,
individualmente ou em grupo, para defesa de valores que interessam ao conjunto
da comunidade.
Com efeito, no respeitante à legitimidade processual das partes, o art. 9º,
nº2, do CPTA dispõe que “qualquer pessoa, bem como as associações e
fundações defensoras dos interesses em causa, as autarquias locais e o
Ministério Público” podem intentar ações destinadas à “defesa de valores
e bens constitucionalmente protegidos” como a saúde pública (art. 65º CRP),
o ambiente (art. 66º CRP), o urbanismo, o ordenamento do território, a
qualidade de vida, o património cultural (art. 78º CRP) e os bens do Estado,
das Regiões Autónomas e das autarquias locais. Este preceito reflete a primeira
modalidade da ação popular, concretizando o direito, liberdade e garantia de
participação política consagrado no art. 52º, nº3, da CRP.
É no contexto das ações de impugnação de atos administrativos que
encontramos a segunda modalidade desta ação: a qualquer eleitor, no gozo dos
seus direitos civis e políticos, e desde que recenseado na respetiva
localidade, “é permitido impugnar as decisões e deliberações adotadas por
órgãos das autarquias locais (…) das entidades instituídas por autarquias
locais ou que destas dependam”, como prevê o art. 55º, nº2, do CPTA.
Por sua vez, é a Lei nº 83/95, de 31 de agosto, que concretiza os “casos
e termos em que são conferidos e podem ser exercidos o direito de participação
popular em procedimentos administrativos e o direito de ação popular para a
prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infrações” conexionadas
com os interesses protegidos nesta sede. Este diploma, nos seus artigos 2º e 3º,
permite complementar o critério de legitimidade acima exposto.
Por um lado, há um reconhecimento relativamente incondicionado da
legitimidade ativa quando se trate de cidadãos, uma vez que qualquer pessoa, no
gozo dos seus direitos civis e políticos, poderá propor a ação. Por outro,
convocam-se os princípios da especialidade. Para além da personalidade
jurídica, as atribuições ou objetivos estatutários das associações ou fundações
devem incluir expressamente a defesa dos interesses em causa.
Por seu turno, as autarquias locais podem mover uma ação popular em relação
aos interesses de que sejam titulares na área da respetiva circunscrição, mas esta
prerrogativa esgota-se na prossecução da satisfação das necessidades próprias
das populações respetivas[i].
Finalmente, o Ministério Público tem igualmente legitimidade no âmbito da jurisdição
administrativa, confinada aos procedimentos previstos no CPTA, segundo o art.
16º.
Antes de avançar, cumpre esclarecer que a ação popular (melhor seria, a
legitimidade popular) é um meio judicial privilegiado de permite alargar a
legitimidade ativa a quem não alegue ser parte numa relação material que se
proponha a submeter à apreciação do tribunal[ii].
Por outras palavras, não configura, por si mesma, uma nova forma de processo
nos planos cível, administrativo ou penal, nem dependerá do esgotamento de
outros meios judiciais. Esta conclusão sempre resultaria da leitura do art.
12º, nº1: “A ação popular administrativa pode revestir qualquer das formas
de processo previstas no Código de Processo nos Tribunais Administrativos”.
Note-se igualmente que a LAP apenas regula alguns aspetos da tramitação
processual da ação popular, ao abrigo das especificidades que o seu objeto
convoca, havendo que aplicar as demais regras do modelo normal de tramitação[iii].
2.
Interesses
difusos e homogéneos
A doutrina tende a distinguir entre interesses difusos e interesses
individuais homogéneos para efeitos de aplicação da LAP. Apesar de este diploma
não explicitar essa separação, o art. 19º, nº1, faz menção a esta última
categoria, ao passo que o art. 22º, nº s 2 e 3, ao contrapor “titulares não
individualmente identificados” aos identificados, prossuporia tal operação,
nomeadamente, para efeitos de citação, de indemnização e de caso julgado[iv].
Quanto aos interesses difusos, estes são caracterizados como indivisíveis,
irrenunciáveis e insuscetíveis de apropriação individual, reportando-se a bens
que satisfazem as necessidades de um conjunto de indivíduos de uma forma livre
de conflito, não exclusiva e não excludente. São titulados por sujeitos
indeterminados e indetermináveis, ligados por circunstâncias de facto, como a
localização geográfica ou o consumo de certo bem, sendo a composição deste
grupo ocasional e mutável[v].
A sua tutela é ser promovida por quem não foi necessariamente afetado nos seus
direitos ou interesses individuais, atuando enquanto membro da comunidade[vi]
[vii]
[viii].
Relativamente aos interesses individuais homogéneos, estes são
determináveis, divisíveis, ostentam uma origem comum e abrangem um número
determinado de pessoas, correspondendo a direitos subjetivos individuais[ix].
A tutela destes interesses ocorre quando uma pluralidade de pessoas é lesada
por uma certa ocorrência, de modo homogéneo. Apesar de estarem em causa
situações puramente individuais, são exercitáveis coletivamente por terem uma
origem comum[x] [xi].
Ao abrigo da LAP, parecem admissíveis “verdadeiras” ações populares, que
são propostas independentemente de um interesse direto e pessoal na demanda, ao
lado das ações em que o autor faz valer situações jurídicas pessoais de que é
titular com outros interessados titulares de interesses individuais homogéneos
em relação aos seus.
3.
Algumas
considerações
Apesar da bondade deste meio processual, como modo de participação cívica
na vida pública, afigura-se-nos de que se trata de um instrumento cuja
complexidade, pelas muitas dúvidas que suscita, não favorece o seu uso. Desde
logo, a dificuldade prática de densificação e distinção entre interesses
difusos e interesses individuais homogéneos. No limite, os interesses
individuais homogéneos podem ser configurados como uma projeção dos interesses
difusos na esfera de cada um[xii].
Depois, a circunstância de alguma doutrina e jurisprudência[xiii]
fazerem depender o exercício do direito de ação popular para a tutela de
interesses difusos na titularidade de uma conexão pessoal com o bem a proteger,
nomeadamente, para garantir uma representação adequada e obviar a uma
ingerência na esfera privada de particulares não justificada pela promoção de
qualquer interesse comum, desvirtuando os valores e funções que subjazem à ação
popular[xiv].
Apesar de simpatizarmos com o fundamento que inspira esta lógica,
particularmente premente se considerarmos a vinculação pela autoridade de caso
julgado no contexto de uma decisão de improcedência[xv],
tememos que a mesma possa conduzir à descaracterização deste direito
fundamental[xvi] que,
no fundo, deixaria de estar ao dispor de qualquer cidadão. Assim, talvez seja
preferível não requerer a existência de um elemento de ligação entre o
demandante e o interesse objeto da lide, nem uma apropriação individual do
mesmo[xvii],
mantendo-nos fiéis ao critério legal do art. 9º, nº2, de que qualquer cidadão
pode litigar e o pressuposto processual da legitimidade não terá de ser
averiguado de forma concreta e casuística[xviii].
Pelo menos, em alguns casos, há que reconhecer que não se poderá exigir ao
autor mais do que a simples invocação da violação da lei (veja-se o art. 55º,
nº2, do CPTA).
Além disso, a integração de situações de defesa de interesses individuais
homogéneos no objeto de tutela da ação popular, ao lado dos interesses difusos,
com um regime processual autónomo, sem fazer uma separação com clareza, deixa
algumas dúvidas pendentes, por exemplo, relativas a institutos como a
litispendência e o caso julgado no âmbito particular das ações relativas a
interesses difusos. Note-se que, atendendo ao disposto no art. 19º, é só nas
ações que tenham por objeto a defesa de interesses individuais homogéneos que “os
efeitos das sentenças transitadas em julgado (…) abrangem os titulares dos
direitos ou interesses que não tiverem exercido o direito de se autoexcluírem
da representação, nos termos do artigo 15º”
[xix].
Por fim, também fica a dúvida em torno do elenco constitucional e legal que
possibilita acionar este meio, dados os seus contornos relativamente gerais, como
seja a referência a “bens do Estado”[xx].
Bibliografia
Almeida, Mário Aroso de, Manual de direito
administrativo, Almedina, 2017
Almeida, Mário Aroso de, Sobre a legitimidade popular no
contencioso administrativo português, In: Cadernos de justiça administrativa.
- Braga. - nº 101 (Set.- Out. 2013)
Gomes, Carla Amado, Legitimidade processual popular,
litispendência e caso julgado, In: O Direito, A. 148, nº 1 (2016)
Sousa, Miguel Teixeira de, A legitimidade popular na
tutela dos interesses difusos, LEX, 2003
[i] Mário Aroso de Almeida, Sobre a
legitimidade popular… p. 50: “As autarquias locais podem, assim, exercer o direito
de ação popular (…) independentemente de se tratar de matéria relativamente à qual
a autarquia possua um específico campo de intervenção, mas só desde que a
afetação dos valores em causa ocorra dentro do espaço geográfico correspondente
às suas atribuições”.
[ii] TCAS, Processo 12174/15, de
19-12-2017: “O instituto da ação popular implica um alargamento da
legitimidade processual ativa, porquanto se confere uma legitimidade ativa
difusa, indireta, ou impessoal, para propor a ação a quem não seja titular das
posições jurídico-substantivas que se invocam no processo. Por esta via, faz-se
depreender o interesse substancial do interesse procedimental e processual,
afastando-se a regra geral indicada no art.º 9.º, n.º 1, do CPTA, de que é
parte legítima (apenas) quem alega ser parte na relação material controvertida”.
[iii] Mário Aroso de Almeida, Manual de
direito administrativo, pp. 221 e 222; vejam-se, nomeadamente, os aspetos
ligados à petição inicial (art. 13º), à representação processual (art. 14º), à
citação dos titulares de interesses em causa (art. 15º), à instrução (art.
17º), à eficácia dos recursos jurisdicionais (art. 18º) e aos efeitos do caso
julgado (art. 19º).
[iv] Esta distinção também surge na
CRP (art. 60º, nº3), na Lei de Defesa do Consumidor (art. 13º, alínea c), no
Código dos Valores Mobiliários (art. 31º, nº1, e art. 34º, nº2) e no Estatuto
do Ministério Público (art. 3º, nº1, alínea e) e nº5, alínea e) e nº4, alínea
a).
[vi] TCAS, Processo 05680/09, de
19-01-2012 “A caracterização legal da actio popularis como forma de defesa e
prossecução de direitos uti civis (ou uti universis), e já não uti singuli,
traduz-se no alargamento da legitimidade ativa a todos os cidadãos, pessoas
coletivas e Ministério Público, concebendo-se a parte processual como
categoria-universo geral e abstrata, não cabendo indagar da específica titularidade
do interesse em demandar de cada sujeito em cada caso concreto”.
[viii] Por exemplo, a qualidade dos bens
e serviços prestados ou uma descarga poluente que se limitou a afetar a fauna
do rio, sem causar danos a ninguém em particular.
[x] A título exemplificativo, os danos
pessoais e materiais produzidos por uma descarga poluente efetuada por uma
fábrica em determinada zona geográfica ou os danos causados por um produto
defeituoso adquirido por múltiplos consumidores; Mário Aroso de Almeida, Sobre
a legitimidade popular… p. 55.
[xi] TCAS, Processo 10452/13, de
23-01-2014: “A mera alegação do interesse da defesa da legalidade
urbanística (…) por edificação de construção sem licenciamento camarário e na
manutenção dessa alegada ilegalidade ao longo do tempo, desacompanhada de outra
alegação, não permite fundar a existência de um interesse difuso a tutelar
através da ação popular. Não se mostrando caracterizada a defesa de interesses
de toda a comunidade, por nada ser dito sobre o modo como a alegada violação do
interesse urbanístico se projeta nos demais cidadãos ou o modo como é a
coletividade afetada pela alegada ilegalidade urbanística, não se mostra
sustentada a qualidade de que os autores se arrogam, de serem autores populares”.
[xii] Por exemplo, o interesse na
qualidade de vida é um interesse difuso, mas o interesse de cada um dos
habitantes de uma região nessa qualidade de vida é um interesse individual
homogéneo.
[xiii] TCAS, Processo 213/05, de
14-06-2018: “Para efeitos da Lei de Ação Popular e do CPTA, qualquer
cidadão, independente de ter ou não interesse direto na demanda, é titular do
direito de ação popular para defesa de alguns dos direitos aí previstos, onde
se inclui o urbanismo, mas não basta a invocação da defesa desse direito, para
que se encontrem preenchidos os pressupostos legais de exercício do direito de
ação popular. Doutro modo, toda e qualquer ação de defesa da legalidade
urbanística equivaleria ao exercício do direito de ação popular, o que não
corresponde ao regime legal delineado (…) A mera alegação do Autor como cidadão
no gozo dos seus direitos civis e políticos e defensor da tutela da legalidade
urbanística, mostra-se, pois, insuficiente para a titularidade de um interesse
difuso, pois que não invoca nenhuma razão que permita a intervenção da ação
popular, que tem incidência na tutela de interesses difusos”.
[xiv] “Estas alterações são não
apenas úteis como necessárias, uma vez que circunscrevem as
especialidades/incentivos da ação propulsionada por legitimidade popular aos
autores que efetivamente defendem interesses relativos a bens de fruição
coletiva”; Carla Amado Gomes, Legitimidade
processual popular… p. 279.
[xv] De qualquer modo, se subsistirem
dúvidas sobre a existência de direitos subjetivos ou interesses legalmente
protegidos pelos cidadãos que não participam no processo, o caso julgado não os
deve abranger, hipótese que seria subsumível ao art. 19º, nº1, na parte que
alude às “motivações próprias do caso concreto” do julgador, não sendo
necessário limitar a legitimidade processual para salvaguardar esta hipótese.
[xvii] Mário Aroso de Almeida, Sobre a
legitimidade popular… p. 51: “um cidadão residente no sul e que nunca se
deslocou ao norte do país pode, na qualidade de ator popular, propor uma ação respeitante
a um atentado ambiental ocorrido no norte do país”.
[xviii] Mário Aroso de Almeida, Manual de
direito administrativo, p. 220: “não se exige a ocorrência de um dano
pessoal e patrimonial na esfera do autor da ação, para que tenha legitimidade
para defender o interesse difuso”.
[xix] De facto, os titulares dos
interesses em causa na ação, citados por meios de comunicação social ou
editalmente (art. 15º, nº2), têm o ónus de declarar, até ao termo da produção
de prova ou fase equivalente (nº5), “se aceitam ou não ser representados
pelo autor ou se, pelo contrário, se excluem dessa representação (…), sob pena
de a sua passividade valer como aceitação” e ficarem abrangidos pelo caso
julgado (nº1).
[xx] STA, Processo 0456/15, de 23 de
novembro de 2016, que acolhe uma conceção ampla: “(…) assiste legitimidade
processual ativa (…), quer aos cidadãos AA., enquanto pessoas físicas e no gozo
dos seus direitos civis e políticos, quer à associação A. na medida em que,
detendo personalidade jurídica, a mesma, nos termos dos seus Estatutos,
assume-se e prossegue a defesa daquilo que são bens ou valores constitucionais
para cuja defesa foi constituída, como sejam os bens/ativos incluídos no
património do Estado [mormente, pugnando no quadro do seu objeto social contra
a “alienação total ou maioritária das Empresas estratégicas do Setor empresarial
do Estado”]”.
Maria
Sofia Lourenço Ferreira, Turma A, subturma 11, nº 27836.
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