Este texto tem por objectivo discutir e questionar alguns
aspetos do regime da condenação à prática de ato administrativo, tal como se
encontra configurado no contencioso administrativo português.
Num primeiro momento, faremos um
enquadramento legal do regime da condenação à prática de atos administrativos e
posteriormente iremos suscitar algumas questões e apresentar as alterações que
surgiram com a revisão de 2015.
O primeiro impacto (e talvez o mais
visível) foi a passagem de um Contencioso de mera anulação para um Contencioso
de plena jurisdição, não com o único objetivo da tutela da legalidade, mas
sobretudo preocupado com a tutela dos direitos dos particulares.
Está consagrado no artigo 268º/4 da
CRP, a tutela jurisdicional efetiva, significa isto a consagração expressa que
os tribunais podem dar ordens à Administração, caso esta não esteja a seguir
rigorosamente a sua função, nomeadamente, o respeito pelo princípio da
legalidade a prossecução e respeito pelo interesse público.
Um dos problemas que este regime
pode enfrentar trata-se do respeito pelo princípio da separação de poderes. Em
cima da questão temos duas funções distintas, a função de julgar e a função de
administrar. É uma questão sensível, sendo um bom exemplo a questão do artigo
71º do CPTA.
No n.º1 do 71º do CPTA, o tribunal
pronuncia-se sobre a pretensão do interessado, impondo a prática do ato. Já no
seu n.º2, se em causa estiver uma situação em que haja discrionariedade, o tribunal
tem de explicitar à administração as vinculações a que está sujeita e as mesmas
não podem ser vagas, porquanto se pode correr o risco de não serem verdadeiras
vinculações. No entanto, não podem violar o princípio da separação de poderes e
serem demasiado densificadas.
A condenação à prática de ato
administrativo está prevista nos artigos 66.º a 70.º do Código de Processo dos
Tribunais Administrativos (doravante, CPTA).
As acções de condenação à prática de
atos administrativos, “destinam-se a obter
a condenação da entidade competente à
prática de um acto administrativo que o autor reputa ter sido
ilegalmente omitido ou recusado, visando a sua condenação na prolação de um
acto que, substituindo aquele que é sindicado, emita pronúncia sobre o caso
concreto ou dê satisfação à pretensão deduzida, sendo, por isso,
desnecessária a dedução de pedido de anulação, declaração de nulidade ou
inexistência do acto de indeferimento sindicado, já que da pronúncia
condenatória resulta directamente a eliminação desse acto da ordem jurídica.”.[1]
A primeira grande novidade incide no
alargamento do objeto de ação do artigo 66º do CPTA - prevê-se agora que esse
pedido possa ser dirigido contra atos de conteúdo positivo, podendo o
interessado optar entre a ação de impugnação de ato administrativo ou a
condenação à prática de ato devido. Passou a ser possível, também, cumular
ambos os pedidos, segundo o artigo 4º, n.º2, al.c) do CPTA.
O primeiro pressuposto para que
possa ser deduzido um pedido de condenação à prática de ato administrativo é
que o interessado tenha começado por apresentar um requerimento que tenha
constituído o órgão competente no dever de decidir.
Este pressuposto decorre do artigo
67º, n.º1 do CPTA e constitui o interesse em agir do particular, que
consideramos um pressuposto processual. Sem a apresentação deste requerimento,
a administração não tem a hipótese de se debruçar sobre a pretensão e tentar
resolver o problema do particular. Seria um género de “ação inútil”.
Como exceção a esta regra
encontramos logo o artigo 67º, n.º4, al.a) e b) do CPTA, o qual expressa que
não é necessário apresentar requerimento para uma condenação à prática de ato
devido, quando se pretenda obter a substituição de um ato administrativo de
conteúdo positivo ou quando o dever de emitir resulte explicitamente da lei (o
que faz bastante sentido, visto que a Administração já deveria ter praticado um
ato independentemente de qualquer conduta do particular e ainda não o fez).
É estranha e difícil a articulação
entre o n.º1 e o n.º4, pois quando está em causa uma condenação à prática de
ato devido, já é expetável que esse ato resulte de lei, na maior parte das
vezes.
No que aos prazos diz respeito,
estes encontram-se previstos no artigo 69º e aqui temos uma das peculiaridades
das alterações de 2015, pois no seu n.º3 prevê-se o prazo de 2 anos para pedir
a condenação à prática de atos nulos.
No entanto, o interessado, se assim
o desejar pode sempre impugnar o ato positivo nulo, tendo por base o regime da
impugnação de atos administrativos, sem dependência de prazo.
No regime anterior, a solução que a
lei consagrava para as situações, em que dentro do prazo legalmente
estabelecido, a administração não dava cumprimento ao dever de decidir, era a
de conferir ao requerente a faculdade de presumir indeferida a pretensão por si
deduzida. Nascia assim o indeferimento tácito, previsto no antigo artigo 109º
do CPA.
Com a introdução do regime de
condenação à prática de ato devido, o incumprimento no prazo legal passou a ser
tratado como uma omissão pura e simples.
Hoje em dia os artigos 128º e 129º
resolvem a questão e o prazo para a Administração decidir é de 90 dias, que se
conta de acordo com o direito substantivo, artigo 279º do CC.
Este regime ainda tem algumas
“frechas” e “arestas” que precisam de ser fechadas e limadas, respetivamente.
Nomeadamente, no que à preocupação
da administração em não violar o princípio da separação de poderes, diz
respeito.
Esta é uma ação que concretiza um
dos princípios basilares de um Estado de Direito Democrático, o princípio da
tutela jurisdicional efetiva.
Assim, estamos perante uma
demonstração do subjetivismo no Contencioso Administrativo Moderno, em que a
maior preocupação do Estado é com a satisfação das pretensões dos particulares.
Bibliografia
consultada:
-ALMEIDA,
Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 3ª Edição (2017), Coimbra,
Almedina, pág. 89-107
-ANDRADE,
Vieira de, A Justiça Administrativa – lições, 11ª edição (2011), Coimbra,
Almedina, pág. 199-209
-MEALHA,
Esperança, “Condenação à Prática de Acto Devido” in Revista do Ministério
Público, Ano 30, nr.117, (Janeiro-Março 2009), Lisboa, págs. 182-198
-
SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise,
2ª edição (2009), Coimbra, Almedina, págs. 377-411
JOÃO BERNARDO COSTA NUNES
N.º 27929
[1] Ac.
Supremo Tribunal Administrativo, Processo n.º 0232/12, de 16-01-2013,
disponível em DGSI.pt.
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