O artigo 128º do CPTA foi
alvo de inúmeras revisões desde a entrada em vigor do CPTA em 2004, sendo que a
última foi realizada pela Lei 118/2019 de 17 de setembro e a mais relevante foi
a de 2015, pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015 e subjacente anteprojeto de revisão.
Contrariamente ao disposto
no artigo 130º do CPTA, onde se consagra uma suspensão (ainda que não
automática) da eficácia de normas
administrativas, seja ela casuística (130/1º) ou com força obrigatória geral
(130/2º), em termos técnicos, no artigo 128º, não está efetivada uma suspensão
automática e provisória dos efeitos de um ato administrativo, mas sim uma
proibição, ainda que igualmente provisória, de execução desse mesmo ato, por
parte da administração ou dos beneficiários.
Pode, contudo, aplicar-se
igualmente o artigo 128º não só a atos, mas também a normas administrativas,
por via da remissão realizada pelo artigo 130/4º, ainda que com as devidas
adaptações.
O principal problema
coloca-se com a denominada “resolução fundamentada”, que pode ser emitida pela Administração,
e que é, no fundo, uma decisão administrativa de continuidade na execução do
ato administrativo suspendendo até pronúncia judicial em sentido contrário.[1]
É, sem dúvida, incontestável
que a Administração se encontra munida quer de uma autotutela declarativa, quer
de uma autotutela executiva. Não obstante, (…) a possibilidade de
proferimento de resolução fundamentada constitui o exercício, por parte de um
ente público, de uma prerrogativa de autoridade em pleno processo judicial, o
que contraria a tendência do actual contencioso administrativo português,
assente no reforço da tutela jurisdicional efectiva, nomeadamente cautelar, e
na paridade judicial entre Administração e cidadãos, cabendo sim ao tribunal o
legítimo exercício de um poder supra partes. Ora, atribuir a uma das partes o
“poder” de, no âmbito de um processo cautelar, fazer imperar a sua vontade, sem
que exista pronúncia de tribunal – pelo menos imediata – que corrobore a
necessidade de tutela dos interesses dessa parte, em detrimento da outra parte,
é, a nosso ver, um resquício de uma concepção tendencialmente autoritária da
Administração que não mais deve permanecer no nosso ordenamento jurídico (…)
[2]
No projeto da revisão do
CPTA estava prevista a eliminação desta figura, que seria substituída pelo instituto
do estado de necessidade. Assim sendo, a entidade administrativa apenas poderia
requerer ao juiz o levantamento do efeito automático suspensivo, alegando as
consequências para o interesse público e explicitando a sua
desproporcionalidade relativamente aos interesses privados, usando o critério
do 120/2º do CPTA, mas a decisão seria sempre tomada pelo tribunal.
A formulação de resoluções
fundamentadas por parte das entidades administrativas (por vezes, de forma
reiterada e desmedida, violando o seu critério excecional) cria na esfera
jurídica dos particulares, uma grande incerteza e insegurança, dado que, em
primeiro lugar, estes não podem contestar a resolução (alegando a sua invalidade,
por exemplo), e em segundo lugar, porque cabe à entidade administrativa a
escolha do momento temporal em que os atos de execução irão ser retomados ou iniciados. Como
se isto não fosse suficientemente claro para demonstrar a disparidade entre a
vontade administrativa e os direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares,
da interpretação do 128º, retira-se que o tribunal apenas pode pronunciar-se
sobre a procedência das razões de interesse público da resolução, a pedido
incidental do requerente da suspensão. Devia, portanto, ser concedido ao
tribunal, o poder de se manifestar sobre os fundamentos da resolução, a título
oficioso, quando esta se encontre manifestamente infundada. [3] Mesmo a pedido do
requerente, infelizmente, devido ao atraso existente no sistema judicial
português, os tribunais demoram imenso tempo a pronunciar-se sobre a validade
da resolução, desrespeitando de forma sistemática o prazo legalmente estabelecido
e permitindo, assim, que a suspensão de eficácia requerida, fique
indefinidamente imobilizada por uma resolução não fiscalizada ou controlada
pelo tribunal.
Em termos muito simples,
cabe à Administração bloquear a suspensão da eficácia de um ato que ela própria
criou, o que, com o devido respeito, não faz qualquer sentido.
Outro problema prende-se com
os atos administrativos não exequíveis, isto é, atos que não dependem de
qualquer tipo de execução (por exemplo, a revogação). Como são tuteladas as legítimas
expetativas dos particulares nestes casos? O número 6 do art.128º apenas se
refere à ineficácia dos atos de execução do ato administrativo cuja eficácia se
pretende ver suspendida, e não ao ato administrativo em si.
Exposto este breve
comentário ao tema e, tendo em conta que o artigo 128º continua a ser alvo de muitas
críticas por parte da doutrina, apesar das inúmeras revisões já realizadas, é, a
meu ver, necessária, uma profunda e nova revisão do artigo, que vise corrigir
ou, pelo menos, apaziguar os problemas anteriormente referidos.
João Guerra Pina
nº 56783
Jurisprudência
Acórdão do Tribunal
Central Administrativo Sul, processo nº 13423/16
Acórdão do Tribunal
Central Administrativo Sul, processo nº 964/16.2BESNT
Bibliografia
Diogo Freitas do Amaral, As
Providências Cautelares no Novo Contencioso Administrativo, in Estudos
de Direito Público e Matérias Afins, I, Coimbra, 2004
Jorge
Pação: Breves notas sobre os regimes especiais de tutelar cautelar no código
de processo nos tribunais administrativos revisto, vol. 3 nº2 abril de 2016
consultado em www.e.publica.pt
Mário Aroso de Almeida /
Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos
Tribunais Administrativos, Almedina, Coimbra, 2005
Paulo Otero, Legalidade
e Administração Pública – O Sentido da Vinculação Administrativa à Juridicidade,
Almedina, Coimbra, 2003
Rui
Guerra da Fonseca, A suspensão de eficácia de actos administrativos no
projecto de revisão do código de processo nos tribunais administrativos,
vol. 1 nº 2, junho de 2014 consultado em www.e.publica.pt
Tiago Duarte: Providências
cautelares, suspensões automáticas e resoluções fundamentadas: pior a emenda
que o soneto?, revista Julgar, 2015, consultado em www.e.publica.pt
[1] Jorge Pação: Breves notas sobre
os regimes especiais de tutelar cautelar no código de processo nos tribunais
administrativos revisto, vol. 3 nº2 abril de 2016, consultado em www.e.publica.pt
[2] Jorge Pação: Breves notas sobre
os regimes especiais de tutelar cautelar no código de processo nos tribunais
administrativos revisto, vol. 3 nº2 abril de 2016, consultado em www.e.publica.pt
[3] Rui
Guerra da Fonseca, A suspensão de eficácia de actos administrativos no
projecto de revisão do código de processo nos tribunais administrativos,
vol. 1 nº 2, junho de 2014, consultado em www.e.publica.pt
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