CPC – Código do Processo Civil
STA – Supremo Tribunal
Administrativo
Salvo menção em contrário, os
artigos reportam-se ao Código do Processo dos Tribunais Administrativos.
- Introdução
O modelo da relação jurídica bilateral entre os
cidadãos e a Administração Pública complexificou-se. Assiste-se a uma
progressiva colisão entre interesses privados entre si inconciliáveis e
autónomos, cuja harmonização cabe à Administração “gestora de conflitos”[i], e a uma crescente produção de efeitos perante
sujeitos que não são diretos e imediatos destinatários da atuação daquela, num
“verdadeiro fenómeno de efeito pulverizador de certo tipo de decisões”[ii].
Para descrever esta complexa realidade, a Doutrina fala em relações
jurídico-administrativas multipolares ou poligonais: se, num caso concreto, há
um interessado que pretende a anulação de um ato administrativo que considera
ilegal ou a prática de um ato administrativo que considera devido, é normal que
também existam interessados que, sendo beneficiários do ato ilegal ou podendo
ser afetados pelo ato devido, tenham interesse em que ele não seja anulado, ou
que ele não seja praticado[iii].
Neste contexto, necessário é prever garantias contenciosas que tutelem estas
diferentes posições.
- Enquadramento jurídico
No respeitante à legitimidade processual das partes, o art. 9º, nº1, dispõe
que “o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação
material controvertida”. De seguida, o art. 10º menciona que “Cada ação
deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e,
quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses
contrapostos aos do autor”. Este preceito, in fine, é apontado como
o primeiro afloramento da figura dos contrainteressados que, por sua vez, é
regulada no art. 57º, no respeitante à ação de impugnação de atos
administrativos, e no art. 68º, nº2, quanto à ação de condenação à prática do
ato devido.
Serão contrainteressados os sujeitos a quem o provimento do processo
impugnatório ou condenatório possa diretamente prejudicar, ou que tenham
um legítimo interesse na manutenção ou não emissão do ato discutido no litígio,
por referência à relação material em causa ou aos documentos contidos no
processo.
Pergunta-se: como é que o autor pode identificar todos os
contrainteressados, até pelo caráter duradouro de certas decisões
Administrativas? Atenta a impossibilidade prática de delimitar este conjunto
nubloso de sujeitos, o legislador circunscreve a obrigatoriedade da citação aos
contrainteressados que o autor conheça ou devesse conhecer “em função da
relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo”,
através da formulação de um juízo de prognose[iv]
[v].
Ademais, a autoridade recorrida, o Ministério Público e o Tribunal podem
igualmente controlar se existem outros sujeitos que devam ser convocados.
Aliás, o Juiz pode promover a citação mediante a publicação de anúncio “Nos
processos em que haja contrainteressados em número superior a 10 (…) com a
advertência de que (…) dispõem do prazo de 15 dias para se constituírem”,
ao abrigo do art. 81º, nº5.
Face ao exposto, surge a seguinte dúvida: “Segundo a letra da lei, os
contrainteressados, não obstante serem demandados na ação e figurarem do lado
passivo da relação processual, não fazem parte da relação matéria
controvertida. Mas como se explica que alguém seja demandado processualmente se
não pertence à relação material que vai ser apreciada em juízo?”[vi],
afinal, a legitimidade pressuporia que as partes são os sujeitos da relação
material controvertida, tendo um interesse direto e pessoal em demandar e em
contradizer[vii].
O certo é que a participação dos contrainteressados é legítima e necessária na
ação, nos termos que passamos a analisar.
- Relevância jurídica
A possibilidade de intervenção[viii] pelos
contrainteressados é imprescindível para efeitos de aptidão da petição inicial
e de oponibilidade da sentença. Efetivamente, o art. 78º, nº2, alínea b),
refere que “Na petição inicial (…) deve o autor (…) Identificar as partes,
incluindo eventuais contrainteressados”, podendo “requerer à
Administração, previamente à propositura da ação, a passagem de certidão da
qual constem aqueles elementos de identificação”, segundo o art. 78º-A,
nº1.
Na eventualidade de o autor “não proceder à cabal indicação do respetivo
nome e residência” dos contrainteressados, a secretaria recusa o
recebimento da petição, como prevê o art. 80º, nº1, alínea b)[ix]. Se esta
informação ser totalmente omitida, a ação padece de uma exceção dilatória por
ilegitimidade, segundo o art. 89º, nº4, alínea e), obstando ao conhecimento do
mérito da causa.
Por seu turno, a competente identificação dos contrainteressados nos autos
assegura a eficácia erga omnes do caso julgado. Caso contrário, o
contrainteressado que, “devendo ser obrigatoriamente citado no processo, não
o tenha sido”, pode pedir a revisão do pleito, à luz dos artigos 141º, nº3,
e 155º, nº2[x], uma vez
que o caso julgado não lhes será oponível, comprometendo a paz jurídica que se
pretende da atuação judicial. Aliás, é defensável que os contrainteressados
possam invocar a inconstitucionalidade da decisão proferida, por violação dos
direitos fundamentais em que se alicerça a sua posição jurídica[xi]. Com efeito, o fundamento da intervenção
destes sujeitos alicerça-se em diversos postulados constitucionais, desde os
princípios do respeito pelos direitos e interesses legítimos dos administrados
(266º, nº1) e da tutela jurisdicional efetiva (268º, nº4), numa perspetiva
material, aos princípios do contraditório (267º, nº5) e da igualdade das partes
(266º, nº2)[xii].
- Algumas dúvidas e alternativas quanto ao
estatuto processual
A primeira questão que se coloca passa por saber se os contrainteressados
são partes dotadas de um estatuto especial nas ações administrativas ou partes
principais de pleno direito. A acolher esta última hipótese, temos de
reconhecer um conjunto de poderes a estes sujeitos, “designadamente o de
contestar, o de alegar ou de se opor à dispensa de alegações, o de requerer
providências cautelares e o de recorrer”[xiii]
[xiv].
Numa primeira aproximação, poderíamos defender que o legislador procede a
uma equiparação processual entre os contrainteressados e a entidade demandada,
embora tal lógica não seja transponível para o plano material. De facto, “o
objeto do processo é a pretensão do interessado, mas essa reivindicação tem
sempre a Administração Pública como destinatária, ou seja, é ela que tem de
desencadear os efeitos materiais desejados pelo autor” [xv]
[xvi].
Não obstante, as disposições processuais do contencioso administrativo
centram-se “no exercício, ou na omissão do exercício, de competências
jurídico-públicas”, circunstância que vai moldar as regras sobre o ónus da
prova (83º, nº4), o envio do processo (84º, nº1) ou a prática de novos atos na
sua pendência (artigos 63º, 64º, 65º e 70º)[xvii],
preceitos estes desadequados ao papel dos contrainteressados.
Ora, a doutrina tem procurado explicar a figura do contrainteressado
considerando as figuras seguintes:
- Litisconsórcio necessário passivo e unitário
(33º CPC)[xviii]
[xix]
entre, por um lado, a Administração e o contrainteressado e, por outro,
entre todos os contrainteressados – uma vez que a ausência de qualquer um
nos autos é gerador de ilegitimidade passiva[xx];
- Oposição (333º CPC)[xxi]:
é difícil de compaginar com o regime previsto, desde a identificação na
petição inicial ao recurso ordinário ou extraordinário – repare-se que, na
oposição, a forma de o opoente reagir à sentença é através da propositura
de nova ação[xxii];
- Assistentes processuais (326º CPC): é de
excluir, considerando que os contrainteressados defendem uma posição
autónoma na lide, não tendo a sua pretensão de coincidir com a entidade
demandada, e sendo detentores de direitos subjetivos conexionados com
objeto do litígio, a sua participação processual é obrigatória e não
acessória.
Apesar de a figura do litisconsórcio necessário passivo e unitário ter
merecido acolhimento na jurisprudência[xxiii]
[xxiv]
[xxv]
[xxvi], a
mesma não constitui uma solução perfeita. No limite, “tal significaria que a
Administração ficaria tolhida quanto ao exercício de certos poderes processuais
na pendência do processo, porquanto o regime do litisconsórcio necessário
implica que a eficácia de certos atos processuais só seja adquirida quando
praticados por todos os litisconsortes”[xxvii],
por exemplo, a Administração não poderia celebrar qualquer transação com o
autor nem proceder à revogação ou anulação do ato impugnado (288º, nº2 CPC).
Em suma, defendemos que o contrainteressado é, nos termos da lei, parte no
processo, por ser sujeito da relação jurídica multipolar e titular de um
direito subjetivo público com uma ligação ao objeto do litígio; logo,
assistem-lhes, como posição de princípio, os mesmos direitos e deveres que a
lei reconhece ou impõe à Administração. Sem embargo, não serão de aplicar
regras civis ou administrativas que não se conjuguem bem com o papel dos contrainteressados[xxviii].
Bibliografia:
Amaral, Jorge Augusto Pais de: Direito processual
civil, 13ª edição, Almedina, 2017
Machete, Rui: A legitimidade dos
contrainteressados nas ações administrativas comuns e especiais, In: Estudos em
homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano, Vol. 2, 2006
Marques, Francisco Paes: O
estatuto processual dos contrainteressados nas ações impugnatórias e de condenação à prática
de ato administrativo, In: Cadernos de justiça administrativa nº124
(Jul.-Ago.), 2017
Otero, Paulo: Direito do procedimento
administrativo, Almedina, Vol. I, 2016
Otero, Paulo: Manual de direito administrativo,
Almedina, Vol. I, 2016
Otero, Paulo: Os contrainteressados em contencioso
administrativo: fundamento, função e determinação do universo em recurso
contencioso de ato final de procedimento concursal, Coimbra Editora, 2001
Pinto, Ricardo de Gouvêa: As
consequências da não intervenção devida dos contrainteressados na ação administrativa
especial, In: Estudos dedicados ao Professor Nuno Espinosa Gomes da Silva,
Universidade Católica, Vol. 2, 2013
[i] Paulo Otero: Manual de direito
administrativo, p.420 e p.429.
[ii] Paulo Otero: Os
contrainteressados em contencioso administrativo… p. 1076.
[iii] Para ilustrar algumas categorias
destas relações, pense-se, por exemplo, no caso de um vizinho que impugna uma
autorização de construção dada a um proprietário ou na hipótese de um candidato
a um posto no funcionalismo público impugnar os resultados do concurso de
acesso e pedir a condenação da autoridade administrativa a designá-lo como
candidato vencedor.
[iv] STA Processo 323/17, de
28.02.2018: “A questão de saber se num dado processo existem, ou não,
contrainteressados que como tal devam ser identificados e citados (…) tem que
ser avaliada não em abstrato, mas tomando como referência a concreta relação
material controvertida trazida a juízo (…) Se o ato administrativo cuja
validade jurídica é posta em causa (…) é o ato de declaração de utilidade
pública com caracter de urgência de uma parcela de terreno a ser afetada a
caminho público, cujo trajeto foi reconfigurado, são contrainteressados, por
serem diretamente afetados com a decretação da providência, os proprietários
dos terrenos vizinhos cujo acesso haverá de ser garantido através daquele
caminho público na sua nova configuração”.
[v] STA Processo 01018/15, de
12.11.2015: “A noção de contrainteressado terá, pois, de ser construída não
a partir do eventual interesse que alguém pudesse ter em ser parte na ação, mas
a partir do prejuízo que ele terá se não for chamado a juízo, o qual estará
sempre relacionado com a manutenção ou a anulação do ato impugnado”.
[vi] Francisco Paes Marques: O
estatuto processual dos contrainteressados… p.29, cuja interrogação serviu de
inspiração ao presente Comentário.
[vii] Jorge Augusto Pais de Amaral:
Direito processual civil, p.119.
[viii] Note-se que o direito de
intervenção judicial como parte não é de exercício vinculado, com exceção para
o Ministério Público, pelo que o contrainteressado, após ser citado, pode ou
não exercer este direito, expressa ou tacitamente. O importante é assegurar a
sua eventual participação na ação. Ricardo de Gouvêa Pinto: As consequências da
não intervenção… p.388.
[ix] A secretaria pode saber a
priori quem é o contrainteressado, por exemplo, os concorrentes em
concursos públicos ou os titulares de direitos reais registados. Ricardo de
Gouvêa Pinto: As consequências da não intervenção… p.384.
[x] “constitui uma exceção ao
princípio da estabilidade e da segurança jurídicas que são fundamentais num
Estado de Direito, pelo que a sua aplicabilidade se restringe às situações
afetadas por vícios com uma gravidade tal que se justifique o sacrifício do
princípio da intangibilidade das decisões perante a realização da justiça
devida no caso concreto”. Ricardo de Gouvêa Pinto: As consequências da não
intervenção… p.393.
[xi] Paulo Otero: Os
contrainteressados em contencioso administrativo… p.1083.
[xii] Podemos indagar se este ónus que
adstringe o autor e suas consequências é razoável. Se é a iniciativa
impugnatória ou condenatória do autor que ameaça a lesão das posições jurídicas
subjetivas dos contrainteressados, e se a intervenção processual destes se
funda nos mesmos postulados, mostra-se congruente que a violação do direito do
contrainteressado por incumprimento do ónus imposto nunca possa aproveitar ao
autor, como como bem aponta Paulo Otero: Os contrainteressados em contencioso
administrativo… p.1084.
[xiii] Ricardo de Gouvêa Pinto: As
consequências da não intervenção… p.378.
[xiv] Francisco Paes Marques: O
estatuto processual dos contrainteressados… p.31. No
limite, sempre que o legislador se referir a partes, deveremos considerar
abrangidos os contrainteressados (por exemplo, o limite da decisão – art. 95º
ou o direito de audiência no âmbito dos processos cautelares – art. 121º).
[xv] Francisco Paes Marques: O
estatuto processual dos contrainteressados… p.29. A título ilustrativo, numa
ação de impugnação de uma licença de construção, o vizinho só poderá pedir a
eliminação desse ato e, eventualmente, solicitar o “restabelecimento da
situação que existiria se o ato não tivesse sido praticado” (art. 4º, nº2,
primeira alínea) à Administração, que é a contraparte na relação material
controvertida. Por conseguinte, não pode ser aduzido um pedido de demolição da
edificação ao seu proprietário, e contrainteressado na lide.
[xvi] STA Processo 2389/16, de
04.10.2017: “Contrariamente ao que ocorre com o litisconsorte na ação cível,
o contrainteressado não detém um interesse igual ao da Administração e não faz
valer no processo um direito (…) paralelo ao da Administração. Igualmente, o
ato, a norma ou a conduta impugnada não lhe será imputada direta e
imediatamente, mas terá sempre de ser imputada à própria Administração”.
[xvii] Francisco Paes Marques: O estatuto
processual dos contrainteressados… p.31.
[xviii] Rui Machete: A legitimidade dos
contrainteressados… p.623.
[xix] Jorge Augusto Pais de Amaral:
Direito processual civil, pp. 22-23: “Quando o interesse respeitar a uma
pluralidade de partes principais que se unam no mesmo processo para discutirem
uma só relação jurídica material, estamos perante a figura do litisconsórcio
(…) no caso do litisconsórcio necessário, a não intervenção de todos os
interessados dá origem a uma situação de ilegitimidade daquele ou daqueles que
estão no processo”.
[xx] Paulo Otero: Os
contrainteressados em contencioso administrativo… pp.1078-1079.
[xxi] Pressupõe uma ação própria em
processo alheio, isto é, o opoente atravessa-se como autor num processo que
está a ocorrer entre outras pessoas, reivindicando, por exemplo, ser o
verdadeiro titular do direito de crédito de que o autor se arroga.
[xxii] Francisco Paes Marques: O
estatuto processual dos contrainteressados… p.34.
[xxiii] STA Processo 323/17, de
28.02.2018: “O litisconsórcio necessário passivo (…) visa, por um lado,
garantir o direito de contraditório enquanto princípio basilar, nos termos do
qual o Tribunal não pode resolver o conflito de interesses que a ação pressupõe
sem que a resolução lhe seja pedida por uma das partes e a outra seja
devidamente chamada para deduzir oposição (…) e por outro a própria
exequibilidade da sentença que venha a ser proferida e a respetiva força de
caso julgado”.
[xxiv] STA Processo 2389/16, de 04.10.2017:
“O contrainteressado figura na ação administrativa em litisconsórcio
necessário passivo, unitário, com a Administração”.
[xxv] STA Processo 0416/10, de
01.03.2011: “Os contrainteressados estão no processo na qualidade de parte
demandada, em situação de litisconsórcio necessário passivo com a «entidade
autora do ato impugnado», e gozam do estatuto processual de parte (…) devem,
numa outra perspetiva, considerar-se incluídos nas referências que o CPTA faz
às partes ou aos demandados, como acontece com os seus arts.95º, 120º nº3 e
121º”.
[xxvi] Para uma breve panorâmica sobre a
evolução da jurisprudência do STA desde 1950 até 2008 nesta matéria, consultar
páginas Ricardo de Gouvêa Pinto: As consequências da não intervenção…
pp.389-391.
[xxvii] Francisco Paes Marques: O
estatuto processual dos contrainteressados… p.33.
[xxviii] STA Processo 2389/16, de
04.10.2017: “A regra geral do art.º 528.º, n.º 1, do CPC, da repartição de
custas em partes iguais pelos litisconsortes não faz sentido no caso dos
contrainteressados em processo administrativo. Há que ler o art.º 528.º, n.º 1,
do CPC, em conjugação com o art.ºs 527.º, nº 1 e 2, do mesmo Código”.
Maria
Sofia Lourenço Ferreira, Turma A, Subturma 11, nº 27836.
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