1. Introdução
O presente post incide
sobre o artigo 55.º do CPTA, relativo à legitimidade ativa para impugnação de
um ato administrativo, que sofreu recentemente uma alteração legislativa, por força
da entrada em vigor da Lei n.º 118/2019.
Deste modo, a modificação incidiu
sobre a alínea d) do n.º1 do respetivo artigo, respeitante às relações
interorgânicas, que preceituava que têm legitimidade para impugnar um ato
administrativo: os órgãos administrativos, relativamente a atos praticados
por outros órgãos da mesma pessoa coletiva pública que alegadamente
comprometam as condições do exercício de competências legalmente conferidas aos
primeiros para a prossecução de interesses pelos quais esses órgãos sejam
diretamente responsáveis.
Tendo sido eliminada a segunda
parte da alínea (conforme sublinhado), surgem questões sobre o novo âmbito de
aplicação desta regra, bem como as consequências que podem surgir a nível
processual. Desta forma, o presente post pretende expor esse tema, bem
como concluir criticamente sobre a alteração da norma.
2. Explicação do preceito e a sua antiga formulação
O artigo 55.º/1, d) regula a
atribuição de legitimidade ativa de órgãos, colegiais ou singulares, integrados
em pessoas coletivas públicas.
Num litígio interorgânico, ambos
órgãos (demandante e demandado) devem pertencer à mesma pessoa coletiva
pública. De outra forma, terá legitimidade a pessoa coletiva em si.
Estes litígios surgem na medida
que diferentes órgãos integrados numa mesma pessoa coletiva podem ter
atribuições e interesses diferentes, numa ótica de funcionalidade, que
dão origem a direitos e deveres distintos, que podem
eventualmente colidir, e requerer tutela jurisdicional.
Para a determinação dos atos
impugnáveis segundo esta norma, revela-se adequada a interpretação que a mesma abrange quer os atos administrativos internos, quer os externos (em exceção ao artigo
51.º/1). Para tal, fundamenta-se tendo em conta o direito à justiça (densificado pelo artigo 268.º/4 da CRP), que garante a tutela jurisdicional
efetiva, expressamente mencionando a via da impugnação de quaisquer atos
administrativos que sejam lesantes, independentemente da sua forma. No mesmo
sentido, o artigo 7.º CPTA, sobre a promoção do acesso à justiça, afirma que as
normas processuais devem ser interpretadas no sentido de promover a emissão de
pronúncias sobre o mérito das pretensões.
Do mesmo modo, entendem-se
impugnáveis as omissões de atos administrativos.
Um dos exemplos paradigmáticos de litígio interorgânico é o da concessão de uma autorização por uma câmara municipal,
mas que seja da competência da assembleia municipal [1]. O exemplo referido expressa a dinâmica
das relações triangulares, ou seja, quando atos que são orientados para uma
terceira parte também simultaneamente prejudicam os interesses de outro órgão
administrativo.
Por outro lado, as relações
bipolares ou de natureza dialógica demonstram-se no caso de uma assembleia
municipal recusar uma autorização para a prática de um ato por parte de uma câmara
municipal [2]. Por outras palavras, quando os atos são orientados
exclusivamente no seio das relações entre os vários órgãos de uma pessoa
coletiva pública.
A menção “que alegadamente
comprometam as condições do exercício de competências legalmente conferidas aos
primeiros para a prossecução de interesses pelos quais esses órgãos sejam
diretamente responsáveis” obriga a considerar que um órgão administrativo
apenas tem legitimidade passiva quando estiver em causa uma violação (ou
perturbação) ilícita às condições de exercício das competências reservadas ao
mesmo, acrescendo ainda que o órgão (demandante) deve ser diretamente responsável
pelo exercício dessas competências.
A ratio desta exigência
parece ser a de garantir que o órgão defenda concretamente os seus interesses
funcionais, que se demarquem de outros órgãos.
Importa também referir que esta menção está também presente em sede de
âmbito de jurisdição pelo artigo 4.º/1, f).
Já em sede de legitimidade
passiva, deve ser demandado o órgão e não a pessoa coletiva, o que se
compreende à luz do disposto no artigo 8.º-A/3.
3. O novo regime
Ao desaparecer a menção “(…)
que alegadamente comprometam as condições do exercício de competências
legalmente conferidas aos primeiros para a prossecução de interesses pelos
quais esses órgãos sejam diretamente responsáveis”, o legislador facilita
consideravelmente a subsunção de situações concretas à letra do preceito,
permitindo a atribuição de legitimidade ativa a órgãos administrativos num
maior número de casos.
Além disso, parece agora permitir
situações em que um órgão impugna atos administrativos de
outro órgão, que sejam lesantes de interesses de um outro terceiro órgão.
4. Conclusão
Embora a remoção da segunda parte
da alínea d) do n.º 1 do art.55.º seja sistematicamente incoerente (uma vez que
o art.68.º/1, d do CPTA ainda consagra a exigência anterior), compreende-se
positivamente a alteração legislativa, na medida em que facilita a propositura de
ações administrativas. Tanto que, como exposto anteriormente, permite-se a
impugnação de atos em sede de outras relações intraorgânicas, cada vez mais
frequentes pelo crescente grau de complexidade presente na prática
administrativa contemporânea.
Deste modo, garante-se a tutela
jurisdicional efetiva (atente o art. 268.º/4 da CRP), bem como a promoção do
acesso à justiça (art.7.º CPTA).
[1] ALMEIDA,
Mário Aroso de, CADILHA, Carlos, “Comentário ao Código…”, p. 385
[2] Idem, p. 386
5. Bibliografia
ALMEIDA, Mário Aroso de, CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário
ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 4ª edição,
2017
ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo
Administrativo, Almedina, 2ª edição, 2016
Rafael Matias
(n.º 57042)
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