Representação do Estado pelo Ministério Público no âmbito do Código de Processo nos Tribunais Administrativos

Representação do Estado pelo Ministério Público no âmbito do Código de Processo nos Tribunais Administrativos 

O papel desempenhado pelo Ministério Público no atual contencioso administrativo português é alvo de acentuado debate. Atentando, com especial destaque, na Reforma do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA) de 2015, determinante neste âmbito, sem descurar, contudo, a Reforma mais recente de 2019, almeja-se examinar a relevância do Ministério Público na representação do Estado. 

A reforma do contencioso administrativo tende a conferir um pendor tendencialmente mais subjetivista ao processo administrativo, consagrando-o como um processo de partes e de resolução de litígios entre a Administração e os particulares, o que não deixou intocado o modelo tradicional do Ministério Público (doravante MP). 

Como salientam GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, em consonância como o disposto no artigo 219.º da Constituição da República Portuguesa (doravante CRP) e no Estatuto do Ministério Público (doravante EMP), o MP surge como um órgão do poder judicial independente, com um estatuto próprio e autonomia institucional. Subtraído à dependência do poder executivo, é erguido à categoria de magistratura, como autoridade judiciária. Ainda que sinteticamente e no âmbito do contencioso administrativo, o Ministério Público desempenha funções de defesa da legalidade democrática e de certos interesses coletivos, funções de “amicus curiae” e, por fim, funções de representação do Estado, cujo desenvolvimento será realizado de seguida.  

Iniciando a análise numa  aceção subjetiva, pretende-se averiguar “quem”, isto é, que entidades públicas, representa o MP. Através de uma interpretação literal do artigo 51.º ETAF, conclui-se que a lei atribui ao MP a representação em juízo, única e exclusivamente, do Estado, pelo que se excluiu a representação das demais entidades públicas. 

Neste seguimento, surge aquestão de saber se o MP também representa as Regiões Autónomas e as autarquias locais, uma vez que uma fração da doutrina defende positivamente esta opção por apelo à redação do artigo 3.º/1,a) EMP, que esclarecem que “(...) Compete, especialmente, ao Ministério Público: a) Representar o Estado, as Regiões Autónomas, as autarquias locais (...)”, nomeadamente mediante intervenção a título principal (artigo 5.º/1, b) EMP). Porém, tal argumento é, na minha opinião, corretamente rebatido pelo facto de nem o ETAF, nem o CPTA fazerem tal referência e, sendo estes diplomas posteriores e lei especial face ao EMP, implicam uma derrogação dos referidos preceitos. Reforçando esta posição, note-se que os Estatutos das regiões, assim como a Lei das autarquias locais, são omissos quanto à possibilidade de patrocínio judiciário pelo Ministério Público. 

Numa dimensão objetiva, pretende-se averiguar qual o âmbito de atuação do MP quando representa o Estado. Tal averiguação é possível mediante um confronto direto entre as normas antecedentes e subsequentes à Reforma de 2015, de modo a compreender o regime vigente em 2019, que coincide e reforça as alterações efetuadas no âmbito da mencionada Reforma de 2015. Passo a citar:

A redação do artigo 11.º/1/2, anterior a 2015, era a seguinte: “1 - Nos processos da competência dos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de advogado.2 - Sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objecto relações contratuais e de responsabilidade, as pessoas colectivas de direito público ou os ministérios podem ser representados em juízo por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico, expressamente designado para o efeito, cuja actuação no âmbito do processo ca vinculada à observância dos mesmos deveres deontológicos,designadamente de sigilo, que obrigam o mandatário da outra parte.” 

Apesar de não me debruçar aprofundadamente acerca da proposta contida no Anteprojeto do CPTA de 2015, considero relevante fazer menção à alteração que se previa para este artigo: “ (…) 3 - Nas ações propostas contra o Estado em que o pedido principal tenha por objeto relações contratuais ou de responsabilidade, o Estado é representado pelo Ministério Público, sem prejuízo da possibilidade de patrocínio por mandatário judicial próprio nos termos do número anterior, cessando a intervenção principal do Ministério Público logo que aquele esteja constituído.”

Porém, não foi esta versão do Anteprojeto que passou para a norma legal. Com a Reforma de 2015, o artigo 11.º, sob igual epígrafe “Patrocínio judiciário e representação em juízo” passou a ter a seguinte redação, coincidente com a autal: “1- Nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, nos termos previstos no Código de Processo Civil, podendo as entidades públicas fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público.”.

Assim, evidencia-se uma clara ampliação objetiva da atuação processual do MP a partir de 2015, patente no artigo 11.º/1 CPTA, que deixou de fazer referência expressa aos processos que tenham por objeto relações contratuais ou de   responsabilidade. Ao eliminar tais limites, parece que se conduz para uma total representatividade, em todas as ações, independentemente do objeto. A este propósito, torna-se fulcral atentar no disposto no artigo 51.º do ETAF, que também foi alterado pela Reforma de 2015, tendo sido suprida a referência da delimitação da representação do Estado pelo MP à “lei processual”, sendo atualmente somente é limitada por “lei”. 

O intérprete, face à enunciação de uma competência de representação tão genérica e vaga, causadora de incerteza e insegurança jurídicas, vê-se obrigado a procurar soluções que especifiquem em que casos é que o Estado será representado pelo MP, recorrendo às suas normas estatutárias. O artigo 53.º, a) do EMP, ao prever que “Compete aos departamentos de contencioso do Estado: a) A representação do Estado em juízo, na defesa dos seus interesses patrimoniais”, parece efetuar um primeiro recorte objetivo, no sentido de criar um critério de atribuição de competência de representação ao MP: a patrimonialidade dos interesses do Estado. Num segundo momento, note-se ainda que não cabe ao MP representar o Estado nos litígios que ocorram perante tribunais arbitrais e julgados de paz, tal como ressalva SÉRVULO CORREIA. 

Face ao exposto, da leitura e do espírito do artigo 11.º (com especial atenção ao n.º1) depreendo que, embora não esteja expresso, a lógica subjacente é a de não haver uma representação pelo MP inteiramente arbitrária e monopolizadora, afirmando-se o poder de determinação do Estado. Todavia, ressalvo que este  raciocínio se encontrava mais enfatizado, apesar de não devidamente conclusivo, na proposta (“tímida”, nas palavras de TIAGO SERRÃO) de alteração do Anteprojeto que não vingou, cujo cariz inovatório consistia no facto de se permitir sem restrições nem limites a constituição de mandatários judiciais próprios para representação do Estado (em ações cujo pedido principal tivesse por objeto  relações contratuais ou de responsabilidade,artigo 11.º/3). 

Cumpre, de seguida, fazer uma breve menção à querela doutrinária existente quanto à natureza jurídica da representação em causa. Confrontam-se as teses de representação orgânica (patente no site do próprio MP, http://www.ministeriopublico.pt/pagina/o-ministerio-publico) e de representação legal, a qual perfilho. À luz do entendimento de ALEXANDRA LEITÃO, apesar do MP ser um órgão do Estado, este não é um órgão da pessoa coletiva Estado, o que permite atestar um maior rigor técnico à tese da representação legal, justificando assim a minha opinião. 

Independentemente do tipo de representação seguida, a verdade é que o MP pode, em determinados casos, requerer a sua substituição (artigo 69.º/1 do EMP). Isto é, em casos onde a atuação administrativa do representado (Estado) é ilegal ou de duvidosa legalidade, colocando o MP numa encruzilhada entre a prossecução do interesse público e a defesa da legalidade democrática. Deste modo, é solicitado pelo MP, através do Procurador da República, à Ordem dos Advogados, a indicação de um advogado para representar uma das partes, excecionando-se somente as situações de urgência em que a substituição/nomeação de advogado é feita pelo juiz (artigo 69.º/2 do EMP). 

A doutrina administrativa não deixa de se pronunciar no que concerne a esta questão e, portanto, segundo alguns Autores a situação de conflito é suficientemente acautelada por esta disposição legal, sendo que o é o próprio MP que decide se afasta a sua representação. 

Tendo a discordar desta posição, uma vez que urge a necessidade de uma solução eficaz que vá além do previsto no artigo 69.º do EMP. Toda a atuação e objetivos subjacentes ao MP são pautados, imperativamente, por critérios de legalidade e imparcialidade. Posto isto, afigura-se contraditório, nas hipóteses em que o Estado assumiu posições em que a ilegalidade é duvidosa e não se consegue aferir de imediato, ser possível a sua representação pelo MP, dado que o juízo definitivo quanto à legalidade ou ilegalidade não pode ser realizado por este, incumbindo primariamente e em absoluto ao juiz. Assim sendo, face à dificuldade de conciliação da defesa da Administração com a estrita garantia da legalidade, precavendo cenários de conflitos inadmissíveis, subscrevo que a função de representação do Estado deve ser excluída, neste sentido TIAGO SERRÃO e VIEIRA DE ANDRADE. 

Em jeito de conclusão, o MP é tradicionalmente uma figura entendida como indispensável para o processo administrativo, não obstante, a CRP nada dita no sentido da indispensabilidade da função de representação processual do Estado no âmbito do contencioso administrativo. A cedência desta função em nada contende com a essência legal e constitucional do MP e com outras funções primordiais como a defesa da legalidade democrática e defesa dos interesses de determinadas pessoas mais carenciadas de proteção (GOMES CANOTILHO E VITAL MOREIRA), que devem, assim, prevalecer. 

Inês Infante Cunha,

n.º 56936.

Bibliografia:

PEDRO, Ricardo. Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA: Representação do Estado pelo Ministério Público no Código de Processo nos Tribunais Administrativos revisto: introdução a algumas questões. 3.ª ed., AAFDL editora, Lisboa, 2017. 

ALEXANDRA DOS SANTOS SILVA, Cláudia. E-pública: O ministério público no atual contencioso administrativo português (p. 165-183). Vol. 3, n.º1, Abril 2016.

SERRÃO, Tiago. O Anteprojeto de Revisão do CPTA e do ETAF em debate: A representação processual do Estado no Anteprojeto de revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. AAFDL editora, Lisboa.

AROSO DE ALMEIDA, Mário. Manual de Processo Administrativo, Coimbra, Almedina, 2016.

GOMES CANOTILHO; VITAL MOREIRA. Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. II,Coimbra, Coimbra Editora, 2010.